¿Continuará el control de armas entre Estados Unidos y Rusia tras la cumbre Biden-Putin de Ginebra?
La administración estadounidense pretende llegar a un acuerdo con Rusia para controlar todos los arsenales nucleares de las partes, incluidas las armas nucleares no estratégicas (NSNW), así como la participación de China en las negociaciones sobre armas nucleares de forma bilateral o multilateral para establecer un control sobre el arsenal nuclear chino. La posición probable de Rusia en las negociaciones es la solución del problema de la defensa antimisiles, las armas estratégicas no nucleares de alta precisión y las armas espaciales. Los autores creen que, sin un alto nivel de confianza entre las partes, las perspectivas de que continúe el diálogo sobre el control de armas en un futuro próximo son bastante escasas.
El 3 de febrero de 2021, Rusia y Estados Unidos intercambiaron notas diplomáticas de un acuerdo que prorroga el Nuevo Tratado START (Rusia lo llama START-3) para los próximos cinco años. El Tratado fue firmado por el presidente ruso Dmitry Medvedev y el presidente estadounidense Barack Obama en abril de 2010 y entró en vigor el 5 de febrero de 2011. El propio Tratado, en su artículo 14, prevé la posibilidad de una prórroga única por un periodo "no superior a cinco años", previo examen y acuerdo conjunto. Cabe señalar que hasta el final de las elecciones presidenciales en Estados Unidos y la llegada al poder del gobierno de Joe Biden, las perspectivas de prórroga del Tratado parecían más que dudosas. A lo largo de la mayor parte de 2020, la administración de Donald Trump vinculó su consentimiento a la prórroga en tales términos que incluso los optimistas llegaron a la triste conclusión de que Rusia y Estados Unidos se quedarían sin el último acuerdo en materia de control de armas nucleares estratégicas durante un periodo de tiempo indefinido en el futuro. Ahora, al menos durante los próximos cinco años, las partes tendrán un alto grado de previsibilidad en el desarrollo de sus arsenales nucleares estratégicos, con una oportunidad real de verificar el cumplimiento de sus compromisos en virtud del Tratado actual.
La prórroga del Nuevo START planteó nuevos interrogantes a los políticos y expertos de los dos países. La principal es si este logro debe considerarse como el inicio de un nuevo periodo en las relaciones entre Rusia y Estados Unidos en el ámbito del control de armamentos, o si debe considerarse como el final del proceso y no deben esperarse nuevos acuerdos en este ámbito. Hay opiniones opuestas sobre esta cuestión. Sin pretender abarcar todos los matices del problema, intentaremos evaluar qué enfoques podrían subyacer a los futuros acuerdos de control de armas nucleares y hasta qué punto podrían ser aceptables para cada uno de los participantes.
La prórroga del Nuevo START ha puesto fin al debate sobre el grado de interés de Estados Unidos en mantener el acuerdo. Sin embargo, el hecho en sí no significa que los argumentos de los opositores al Nuevo START hayan perdido completamente su fuerza y hayan dejado de tener impacto en la política de seguridad estadounidense. Por el contrario, es posible que la administración Biden deba tener en cuenta los sentimientos de una parte de la clase política y militar en un futuro próximo a la hora de elaborar su posición sobre nuevos pasos en el ámbito del control de armas nucleares, teniendo en cuenta que la nueva administración estadounidense dejó claro desde el principio que el control de armas estaría entre sus prioridades. Tanto el presidente Biden como el secretario de Estado Anthony Blinken así lo han manifestado.
Cabe señalar que mientras que en Rusia la prórroga del Nuevo START fue recibida en general de forma positiva tanto en los círculos oficiales como en los de expertos, en Estados Unidos se expresaron dudas sobre si valía la pena aceptar su prórroga incondicional sin ninguna exigencia adicional. El 3 de febrero de 2021, el Departamento de Estado estadounidense publicó un documento en el que se calificaban de "mitos" los argumentos de quienes se oponían a la prórroga del Tratado. Entre la lista de esos "mitos" citados y "desmentidos" por el Departamento de Estado, hay opiniones claramente descabelladas e incomprensibles, como que el Nuevo START es supuestamente una reliquia de la Guerra Fría y no se corresponde con la situación estratégica actual. Además, el Departamento de Estado se suma al argumento de los opositores al tratado de que la prórroga de este permite a China seguir aumentando su arsenal nuclear y a Rusia conservar la superioridad en armas nucleares no estratégicas. No es difícil ver que esos "mitos" no tienen nada que ver con el Nuevo Tratado START en sí ni con el hecho de su ampliación. Por lo tanto, no es difícil para la diplomacia estadounidense desacreditarlos.
Sin embargo, una serie de argumentos de los opositores al Tratado exigían del Departamento de Estado objeciones bastante razonables e incluso un reconocimiento parcial de su validez. Una de estas serias objeciones fue el reproche a los dirigentes estadounidenses por no haber aprovechado plenamente el acuerdo de la Federación Rusa de congelar todos los arsenales nucleares de las partes "a cambio" de una prórroga de un año del Nuevo START. Como se sabe, tal consentimiento fue expresado en un documento del Ministerio de Asuntos Exteriores ruso publicado el 20 de octubre de 2020. Rusia dejó bien claro que por su parte se trataba de un compromiso político que no debía ir acompañado de ningún requisito adicional. A pesar de la posición de Moscú, la parte estadounidense lo interpretó como la disposición de Rusia, en principio, a concluir un acuerdo separado para "congelar" el número de todas las ojivas nucleares de las partes. Este acuerdo, según Estados Unidos, debería haber incluido la provisión del correspondiente intercambio de información y la elaboración de las medidas para verificar el cumplimiento de dicha obligación. La negativa de la administración Biden a seguir presionando a Rusia en favor de dicho acuerdo es ahora reprochada por sus rivales.
El Departamento de Estado de EEUU alegó que no había tiempo suficiente para elaborar dicho acuerdo, ya que sólo había poco más de dos semanas entre la toma de posesión del nuevo presidente de EE.UU. y la expiración del Nuevo START. El Departamento de Estado también dijo que Rusia se había negado a negociar sobre el tema, argumentando que un acuerdo de verificación era "una condición adicional" para llegar a un acuerdo sobre la extensión del Nuevo START, que era "inaceptable" para Rusia. Según el Departamento de Estado, la prórroga del Nuevo START da a Estados Unidos el tiempo necesario para abordar las preocupaciones en este ámbito.
Curiosamente, el Departamento de Estado no menciona las cuestiones que pueden ser (y son) motivo de preocupación para la parte rusa. Todos los "mitos" que expone están directamente relacionados con los intereses de seguridad de Estados Unidos. El Departamento de Estado ni siquiera insinúa que la parte estadounidense estaría dispuesta a considerar al menos la posición rusa en una serie de cuestiones que Moscú ha planteado repetidamente en contactos oficiales y no oficiales a lo largo de los años. Estas preocupaciones se reflejan en una serie de documentos oficiales rusos: la Doctrina Militar, la Estrategia de Seguridad Nacional y otros.
Todavía no está claro hasta qué punto los dirigentes estadounidenses están dispuestos a entablar negociaciones constructivas sobre toda la gama de cuestiones de estabilidad estratégica. No obstante, si se inician conversaciones sobre posibles nuevos acuerdos de control de armas nucleares con la nueva administración estadounidense, las partes tendrán que, en cualquier caso, no sólo debatir, sino también tomarse en serio los intereses y preocupaciones mutuas para encontrar el compromiso necesario a fin de lograr resultados prácticos. De lo contrario, no hay perspectivas de que la política de control de armas continúe con éxito.
Según las primeras declaraciones de los representantes de la nueva administración estadounidense, esta pretende centrar su política de control de armas nucleares en dos cuestiones principales. La primera es alcanzar un acuerdo con la Federación Rusa sobre el control de todos los arsenales nucleares de las partes, incluidas las armas nucleares tácticas (o, más correctamente, no estratégicas). La segunda es involucrar a China en negociaciones bilaterales o multilaterales de control de armas nucleares para establecer un control sobre el arsenal nuclear chino de alguna forma que garantice una información completa sobre su estado y perspectivas de desarrollo.
Es sintomático que ni la primera ni la segunda opción tengan todavía el objetivo de reducir los arsenales nucleares. Se trata sobre todo de acordar un sistema de verificación y garantizar la previsibilidad del desarrollo de las fuerzas nucleares de Rusia y China. En su artículo seminal ‘Binarización de la conducta de la política exterior’, aunque discutiendo el otro escenario mundial, el profesor Anis H. Bajrektarevic da un diagnóstico certero también para esta cuestión: "La confrontación es lo que se consigue, y la cooperación es lo que se lucha".
A pesar de la aparente lógica e incluso la simplicidad del planteamiento de controlar todos los arsenales nucleares de Rusia y Estados Unidos, el éxito en la consecución de dicho acuerdo es más que dudoso. Antes de entablar un diálogo formal con la Federación Rusa, Estados Unidos tendrá que abordar una serie de cuestiones difíciles directamente relacionadas con la posición inicial del país que se presentará como objeto de las conversaciones.
Dejando de lado el contexto político de la cuestión y suponiendo que Rusia y Estados Unidos acordarán en principio establecer un control sobre todas las ojivas nucleares de sus arsenales, las partes tendrán que resolver una serie de problemas extremadamente difíciles. Estos problemas no son sólo de carácter técnico, sino también de naturaleza militar-política y militar-estratégica. En particular, los autores creen que, antes de comenzar las negociaciones, las partes deberían ponerse de acuerdo sobre si las armas nucleares tácticas (o no estratégicas) deberían "equipararse" a las estratégicas en un nuevo acuerdo y, en caso contrario, según qué criterios deberían dividirse estas armas en las dos categorías. ¿En base al rendimiento de la ojiva, o a las características del vehículo en el que se puede desplegar dicha ojiva?
En todos los tratados anteriores de control de armas nucleares, incluido el Nuevo START, se hacía referencia principalmente a los vectores, lo que desde el punto de vista estratégico militar es bastante razonable y aceptado por ambas partes. Pero la cuestión sigue abierta: si la misma lógica puede aplicarse a los sistemas no estratégicos. En el campo de las armas estratégicas, las partes han identificado como portadores a los misiles balísticos intercontinentales (ICBM), los misiles balísticos lanzados desde submarinos (SLBM) y los bombarderos pesados (HB). Estos sistemas son principalmente los que hay que controlar. En el caso de las armas nucleares no estratégicas, la gama de vectores de armas nucleares a controlar se ampliará drásticamente y podrá incluir muchos misiles (tanto balísticos como de crucero) y una lista importante de aviones que normalmente realizan misiones convencionales, es decir, son de "doble uso". Hasta hace un tiempo, la artillería pesada también podía realizar "funciones nucleares". Así pues, el control de las armas nucleares debería implicar el control de un amplio espectro de armas convencionales de las partes capaces de portar armas nucleares. Desde un punto de vista práctico, el enfoque parece poco realista.
Partiendo de lo anterior, los autores de este artículo llegan a la conclusión lógica de que sólo hay una manera de que las partes establezcan el control de las armas nucleares no estratégicas, a saber, controlar sólo las ojivas nucleares y renunciar al control de los vectores. En tal caso, ya no se trataría de un control de las "armas nucleares", sino del control de las cabezas nucleares. Por lo tanto, todo el sistema de "control de armas nucleares" se descompone en al menos dos partes: el control de las armas estratégicas y el control de las ojivas nucleares. Evidentemente, la transición del control de los vectores de armas nucleares al control de las ojivas nucleares representa una tarea bastante compleja, que requeriría un tiempo considerable para generar y acordar medidas específicas que permitan a las partes estar plenamente seguras del cumplimiento de sus obligaciones.
Incluso en el caso de las armas estratégicas cubiertas por el Nuevo START, las cuestiones no se resuelven de forma directa. Así, de acuerdo con la práctica establecida en los acuerdos de control de armas entre Estados Unidos y Rusia, todas las armas nucleares de las partes se dividen en dos grandes categorías: desplegadas (es decir, listas para ser utilizadas) y no desplegadas. Por ejemplo, el Nuevo Tratado START establece niveles de 700 unidades para los ICBM desplegados, los SLBM desplegados y los bombarderos pesados desplegados, así como un nivel separado de 800 unidades para los vectores desplegados y no desplegados. También hay un nivel de 1.550 para las ojivas de los lanzadores estratégicos desplegados. Sin embargo, el Tratado no menciona el número permitido de ojivas no desplegadas. Esto plantea otra cuestión: ¿qué ojivas nucleares deben controlarse: todas, las estratégicas por separado y las no estratégicas, ¿o las desplegadas y las no desplegadas por separado? ¿O es necesario introducir subniveles separados para estas categorías de cabezas nucleares? La parte rusa propone centrarse en la "parte desplegada" de los arsenales nucleares de los bandos. La posición de Estados Unidos sobre esta cuestión aún no está clara.
La cuestión de trazar la línea entre las ojivas nucleares estratégicas y no estratégicas parece ser la más difícil. Probablemente sea imposible hacerlo por completo. Por ejemplo, la misma bomba nuclear puede desplegarse tanto en bombarderos pesados como en otros tipos de bombarderos que no son estratégicos. Hay que añadir que las ojivas nucleares de bajo rendimiento ya están desplegadas en los portadores de armas nucleares estratégicas, los SLBM Trident II. Además, el arsenal de Estados Unidos contiene ojivas nucleares de rendimiento variable. Por lo tanto, el criterio del rendimiento para dividir las ojivas en "estratégicas" y "no estratégicas" es inaceptable. Por lo tanto, la división de las ojivas nucleares en estas dos categorías sólo podría hacerse sobre la base de otros parámetros.
En caso de que las partes se pongan de acuerdo para controlar las ojivas nucleares desplegadas y no desplegadas, también tendrían que resolver una serie de problemas importantes. Uno de ellos es cómo contabilizar las bombas nucleares y los misiles de crucero listos para ser desplegados en los bombarderos pesados de las partes. En la "vida real", estas armas no están desplegadas. Los bombarderos pesados rusos y estadounidenses ejecutan sus misiones de forma regular en diversas regiones del mundo. Según informes públicos, no llevan armas nucleares a bordo. En otras palabras, las armas que pueden desplegarse en los HB deberían incluirse en la categoría de "ojivas nucleares no desplegadas". Lo mismo debería aplicarse a las NGS estadounidenses almacenadas en las bases de cinco países europeos de la OTAN (Bélgica, Alemania, Italia, Países Bajos y Turquía), aunque estén listas para su despliegue inmediato en aviones de combate. Las fuerzas de la OTAN llevan a cabo con regularidad simulacros para transportar las armas nucleares estadounidenses desde los búnkeres subterráneos y colocarlas en los aviones, como parte del ejercicio militar Steadfast Noon. [Samozhnev 2020].
Por otro lado, bajo el Nuevo START, cada bombardero pesado se cuenta como un lanzador y una ojiva y, por tanto, se incluye "parcialmente" en la categoría de "desplegados" en cuanto al número de ojivas permitidas. Esta cuestión, aparentemente sin importancia, aún debe resolverse y podría influir en el éxito de un futuro acuerdo. Está directamente relacionada con la cuestión de la "capacidad de carga", es decir, la capacidad de aumentar rápidamente el número de ojivas nucleares desplegadas en portaaviones estratégicos y de otro tipo mediante la disponibilidad de bombas nucleares y ojivas de misiles en instalaciones de almacenamiento listas para ser montadas en portaaviones. Así pues, si se adopta el enfoque de ojivas nucleares "desplegadas - no desplegadas" a efectos de un acuerdo, lo más probable es que las partes tengan que introducir al menos un subnivel más de ojivas que estén "en reserva activa", lo que complicaría aún más dichas negociaciones.
En nuestra opinión, no tiene sentido decir que se puede llegar a un acuerdo sobre el nivel total de ojivas nucleares sin dividirlas en desplegadas y no desplegadas. Al fin y al cabo, según la versión estadounidense, dicho acuerdo debe ser "verificable", es decir, ir acompañado de un sistema de control adecuado. Sin embargo, tal sistema será muy diferente en relación con las mismas cabezas nucleares desplegadas y no desplegadas, con las que están en "reserva activa" y con las que están almacenadas (en instalaciones de almacenamiento) a la espera de ser enviadas a las tropas o a la planta para su desmantelamiento. En consecuencia, las partes tendrán que introducir en cualquier caso categorías separadas para los sistemas "no desplegados", tanto según sus tipos individuales (ojivas, bombas, etc.) como según la fase del ciclo de vida en que se encuentren. Además, será necesario desarrollar un sistema para controlar el movimiento y el transporte de ojivas nucleares a diferentes destinos y por diferentes modos de transporte.
Una vez más, hacemos hincapié en que el razonamiento anterior se refiere a un escenario en el que ambas partes han llegado a un pleno entendimiento de la conveniencia de elaborar un acuerdo "verificable" sobre el control de las ojivas nucleares. También hay que tener en cuenta que los autores han abordado sólo una pequeña parte de los problemas a los que se enfrentarán las partes al intentar alcanzar este objetivo. Por no mencionar una serie de cuestiones técnicas, las partes tendrán que superar muchos obstáculos organizativos relacionados con el alto nivel de secretismo en la esfera nuclear, así como lograr un nivel de confianza sin precedentes, que no estaba presente ni siquiera en los "mejores días" de las relaciones entre Estados Unidos y Rusia.
Por lo tanto, el entusiasmo de la anterior administración estadounidense, que pensaba que un acuerdo de este tipo podría elaborarse en dos o tres meses, es totalmente incomprensible. En nuestra opinión, dos o tres años no serían suficientes, dado que las disposiciones básicas de control tienen que probarse mediante la experimentación y sólo entonces se fijan "sobre el papel". Es probable que todas las negociaciones lleven aún más tiempo. Así, las declaraciones de la nueva administración estadounidense sobre una prórroga de cinco años del Nuevo START (que cree que da tiempo suficiente para preparar un nuevo acuerdo) también pueden considerarse excesivamente optimistas. En las circunstancias actuales, los autores creen que las partes podrían volver a la idea de congelar sus arsenales nucleares en forma de "compromiso político sin condiciones adicionales", como propuso Rusia en 2020. Estas declaraciones de Estados Unidos y Rusia son el máximo realista con el que las partes pueden contar en un futuro previsible para avanzar en el control de las armas nucleares.
Las perspectivas de China, la vía china de la política de control de armas nucleares anunciada por la nueva administración estadounidense, no son alentadoras para una parte considerable de la comunidad de expertos. Hay que tener en cuenta que, a pesar de los esfuerzos de la anterior administración estadounidense, Rusia se negó a unirse a EEUU para presionar a los dirigentes chinos a fin de que participaran en las negociaciones sobre armas nucleares. En su discurso de febrero de 2021, el ministro de Asuntos Exteriores ruso, Sergei Lavrov, reiteró esta postura: "Nunca persuadiremos a China". También dijo que Rusia no podía imaginar unas conversaciones multilaterales sin la participación de Gran Bretaña y Francia.
En cuanto a Estados Unidos, está por ver qué enfoque podría adoptar para hacer frente al desafío. La administración Trump trató principalmente de utilizar métodos "contundentes" en sus intentos de "llevar a China a la mesa de negociaciones". Estados Unidos acusó a China de querer aumentar drásticamente su arsenal nuclear, de adquirir la capacidad de librar una guerra nuclear "controlada", de aumentar la capacidad de contrafuerza de sus fuerzas nucleares y de ser reacia a revelar información sobre la situación y los planes de desarrollo en este ámbito. En Estados Unidos existía (y sigue existiendo) la opinión de que la creación de amenazas militares adicionales para China, como la amenaza del despliegue de misiles estadounidenses de medio alcance en la región, puede desempeñar un papel en el cambio de posición de China en las negociaciones. Estados Unidos también presionó a Rusia, exigiéndole literalmente que "obligara" a la RPC a entrar en las negociaciones (Gertz 2020). Algunos expertos sugirieron otras formas "suaves" de presionar a China, como el reconocimiento de su estatus de "gran potencia", la apertura de las perspectivas de mejora de las relaciones estratégicas con EEUU mientras se negocian las armas nucleares, y los intentos de demostrar que la adhesión de China al sistema de control de armas nucleares podría generar serios beneficios militares y políticos para el país.
Como es sabido, todos los intentos de Estados Unidos no han tenido éxito. China se negó obstinadamente no sólo a entablar conversaciones sobre el control de las armas nucleares, sino también a ser transparente en ese ámbito, incluso compartiendo datos sobre las condiciones de su arsenal nuclear y hasta facilitando información oficial sobre el número de sus fuerzas nucleares. Los dirigentes chinos no dieron las razones de su negativa, pero es de suponer que tiene sus raíces en la política nuclear del país, que se remonta a la época de Mao Zedong. En particular, existe el principio de no ser el primero en utilizar las armas nucleares, que China probablemente tendría que abandonar si decide negociar y revelar toda la información sobre sus fuerzas nucleares, lo que aumentaría considerablemente su vulnerabilidad ante un hipotético ataque nuclear.
La condición de China para unirse a las conversaciones ha sido expresada repetidamente por sus representantes: reducir aún más los arsenales nucleares de Rusia y Estados Unidos hasta un nivel comparable al de China. Parece que China continuará adhiriéndose a esta posición, y es poco probable que EE. UU. pueda encontrar herramientas serias para cambiar fundamentalmente esta situación. Por lo tanto, se puede concluir que las prioridades de control de armas nucleares anunciadas por la nueva administración estadounidense, tanto en el sector ruso como en el chino, no tienen todavía perspectivas serias. Esta conclusión se ve respaldada por el hecho de que Rusia tiene sus propias opiniones sobre las prioridades de control de armamento, que en muchos casos no coinciden con la visión estadounidense del problema.
A partir de la prórroga del Nuevo START, casi no quedan esferas de intereses "congruentes" en el ámbito del control de armas en cuanto a sus prioridades entre Rusia y EE. UU. Sin embargo, esta discrepancia no parece ser un obstáculo insuperable para continuar el diálogo sobre el control de armas nucleares, o incluso las negociaciones, con la Administración Biden. En cualquier caso, tanto la parte rusa como la estadounidense no descartan este escenario.
Los esquemas básicos de una posible posición rusa sobre las negociaciones de control de armas nucleares se esbozaron en la mencionada declaración del Ministerio de Asuntos Exteriores ruso del 20 de octubre de 2020, y en una serie de otros documentos publicados tras la llegada de la nueva administración estadounidense a la Casa Blanca. En estos y otros documentos oficiales se hablaba de la posibilidad de "negociaciones bilaterales exhaustivas sobre el futuro control de armas de misiles nucleares, con la consideración obligatoria de todos los factores que afectan a la estabilidad estratégica”. No puede decirse que esta redacción ofrezca una claridad total sobre la posible posición negociadora de Rusia, especialmente porque la declaración estaba "vinculada" a la propuesta de prorrogar el Nuevo START durante un año y a la "congelación" de los arsenales nucleares de las partes. Dado que la cuestión de la "congelación" fue prácticamente eliminada de la agenda de las relaciones entre Estados Unidos y Rusia, y que el Nuevo START fue prorrogado por cinco años sin condiciones adicionales, dicha posición de la Federación Rusa, según los autores, puede ajustarse sustancialmente en el futuro. No obstante, se pueden sacar varias conclusiones sobre la base de la declaración del Ministerio de Asuntos Exteriores, aunque únicamente de forma provisional.
En primer lugar, debemos señalar que, en contraste con la posición de Rusia declarada anteriormente de que después del Nuevo START "los nuevos pasos en el desarme nuclear deben ser de naturaleza integral y todos los estados con armas nucleares deben participar en el proceso...", ahora Rusia también permite las negociaciones bilaterales con Estados Unidos. Sin embargo, la expresión "conversaciones sobre el control futuro" no está muy clara. Si lo enfocamos "estrictamente", no podemos hablar de las negociaciones en sí mismas con el objetivo de elaborar un acuerdo específico, sino de "negociaciones sobre las futuras negociaciones". En nuestra opinión, sería entonces apropiado hablar de consultas o discusiones bilaterales sobre los parámetros de dichas negociaciones.
La expresión "control de armas de misiles nucleares" tampoco ofrece una claridad total. Esta categoría podría incluir medios de ataque nuclear tanto estratégicos como no estratégicos. Sin embargo, no abarca todas las armas nucleares, por ejemplo, los torpedos nucleares, las bombas, los drones submarinos con armas nucleares, de los que habló el presidente ruso el 1 de marzo de 2018. En consecuencia, se puede concluir que la cuestión de que la Federación Rusa acepte controlar todas las armas nucleares de las partes sigue abierta.
No está del todo claro qué significado tiene la noción de "negociaciones globales", y en qué debe manifestarse exactamente esta "globalidad". La posición oficial del país sobre estas cuestiones se formula sólo en términos muy generales. Sin embargo, en la historia de las negociaciones soviético-estadounidenses se pueden encontrar ejemplos de un enfoque global de las cuestiones de seguridad. Así, el primer tratado de limitación de armas estratégicas, el SALT-1, fue muy completo. De 1969 a 1972, las partes elaboraron simultáneamente dos acuerdos: el Tratado de Defensa de Misiles Antibalísticos (Tratado ABM) y el Acuerdo Provisional sobre Ciertas Medidas de Limitación de Armas Estratégicas Ofensivas. Ambos documentos se firmaron al mismo tiempo, el 26 de mayo de 1972, y pasaron a la historia como SALT-1.
Este no es el único ejemplo. Así, en la segunda mitad de la década de los ochenta, la URSS y los EEUU entablaron negociaciones exhaustivas en tres áreas: armas estratégicas ofensivas (START), misiles de alcance intermedio y de menor alcance (INF) y defensa y espacio. Los soviéticos insistieron en que los tres acuerdos debían firmarse simultáneamente, estableciendo un claro vínculo entre los tres "bloques de construcción" y subrayando la necesidad de llegar a un acuerdo sobre la defensa y el espacio como condición para firmar los tratados START-1 e INF. Inicialmente, Estados Unidos aceptó esta condición, de la que dependían las propias negociaciones. Sin embargo, como sabemos, el Tratado INF se negoció mucho antes que los demás documentos. Tras considerarlo seriamente, los dirigentes de la URSS decidieron retirar este tratado del "paquete" general y firmarlo antes, en 1987. Luego, unos años más tarde (en 1991), se negoció el START-1, mientras que las negociaciones sobre defensa y espacio no experimentaron ningún avance. Ante la falta de perspectivas de un acuerdo sobre los sistemas de defensa antimisiles basados en el espacio y las "armas de ataque espacial", y el hecho de que el ambicioso programa SDI para entonces prácticamente había dejado de existir y había sido sustituido por el más modesto Global Protection Against Limited Strikes (GPALS), la URSS eliminó una vez más la "vinculación" de las dos partes restantes del "paquete" de negociación. Al mismo tiempo, los soviéticos hicieron una declaración sobre la necesidad de mantener el Tratado ABM como condición para las reducciones del START I.
Así pues, no parece haber ningún obstáculo formal para celebrar "negociaciones bilaterales exhaustivas". Sólo queda por determinar en qué consiste este "complejo". En la citada declaración, el Ministerio de Asuntos Exteriores ruso pone una condición para las futuras negociaciones sobre "misiles nucleares". Sólo pueden tener lugar "con la consideración obligatoria de todos los factores que afectan a la estabilidad estratégica". Al igual que en casos anteriores, la redacción anterior no aclara del todo cómo cree Rusia que deben llevarse a cabo las conversaciones. Al fin y al cabo, cualquier negociación de control de armas tiene un tema explícito. En este caso se trata de "misiles nucleares". La estabilidad estratégica no encaja en el marco de estas conversaciones. Lo único que se puede hacer es acordar la redacción de que el acuerdo concluido promueve la estabilidad estratégica y fijarla en el preámbulo del futuro tratado. Parece poco probable que este enfoque convenga a la parte rusa.
Otra opción sería insistir en un enfoque global de las negociaciones que abarcara toda la gama de factores que, en opinión de Rusia, afectan a la estabilidad estratégica. Una vez más, hacemos hincapié en que lo escrito anteriormente no constituye una propuesta específica de los autores sobre la formulación de los planteamientos y la posición de Rusia en esta cuestión. El razonamiento de los autores es sólo un intento de seguir la lógica de las declaraciones realizadas por los máximos dirigentes de Rusia sobre las cuestiones del fortalecimiento de la seguridad y la estabilidad estratégica, incluidas las representadas en los documentos oficiales adoptados al más alto nivel, entre ellos la Doctrina Militar y la Estrategia de Seguridad Nacional de la Federación Rusa (como se ha mencionado anteriormente). De estos documentos se desprende que los principales factores que afectan a la estabilidad estratégica, además de las armas nucleares, son la defensa antimisiles, las armas estratégicas de largo alcance y alta precisión no nucleares (incluidas las armas de ataque global inmediato no nucleares) y las armas espaciales. Así, un enfoque "integrado" de las negociaciones podría consistir en llevar a cabo varias negociaciones en paralelo, en cada una de estas áreas bajo un único título. Por ejemplo, "Negociaciones sobre la limitación de las armas (de misiles y nucleares) y el fortalecimiento de la estabilidad estratégica".
La probabilidad de tales negociaciones es insignificante, lo que se refiere principalmente a los tres "bloques de construcción" de factores que afectan a la estabilidad estratégica. Sin embargo, parece que tiene sentido considerar, al menos en términos generales, algunos aspectos de la imposición de limitaciones a los sistemas de armas mencionados para evaluar la posibilidad de tales negociaciones, de no ser en el presente, sí lo será en el futuro.
Desde el punto de vista de la verificación, lo más "prometedor" es la resolución de la cuestión de las armas estratégicas no nucleares de alta precisión. Con la ampliación del Nuevo START, varios de estos sistemas están directamente sujetos a él. Esto es especialmente importante en el caso de la sustitución de ojivas nucleares por ojivas no nucleares en los actuales ICBM y SLBM. En otros casos menos claros (por ejemplo, el despliegue de nuevos tipos de misiles balísticos intercontinentales en posiciones abiertas, que se ha sugerido como una de las opciones para construir un sistema de ataque global rápido estadounidense no nuclear) [Myasnikov 2010], la cuestión puede abordarse en la Comisión Consultiva Bilateral que opera en el marco del Nuevo START. En cualquier caso, según los autores, no es necesaria la conclusión de un tratado separado sobre armas estratégicas no nucleares, ya que muchas limitaciones de dichas armas ya están cubiertas por las disposiciones del Nuevo Tratado START en funciones.
En cuanto a la cuestión del control de las armas relacionadas con el espacio, es aún más problemático, en nuestra opinión, que, en el caso de las armas nucleares no estratégicas, alcanzar cualquier acuerdo global en este ámbito. Lo que los autores tienen en mente aquí no es la dificultad de tomar una decisión política para llevar a cabo tales negociaciones, sino más bien la definición del objeto de las propias negociaciones y las cuestiones de verificación. Por ejemplo, si dichas negociaciones tratarán las cuestiones relativas a las "armas espaciales" en general o pasarán por tres vías posibles: las armas antisatélite, las armas espacio-tierra y el elemento espacial de los sistemas avanzados de defensa antiaérea.
Si se trata de "armas espaciales", las partes deben entender que una prohibición total de las "armas espaciales" es desafortunada debido al hecho de que muchos sistemas de armas existentes (por ejemplo, los misiles balísticos intercontinentales y los misiles balísticos antibalísticos) tienen el potencial de atacar satélites en órbita. Pero antes, las partes deben llegar a una visión conjunta de lo que entienden por los términos "armas espaciales", "armas en el espacio" y una serie de otros conceptos, incluido el de "armas" como tal. Sin ese acuerdo, es casi imposible negociar cualquier restricción o prohibición de una actividad cuando el objeto de las negociaciones en sí mismo no está claramente perfilado.
Aquí también hay que tener en cuenta que una serie de posibles sistemas de "armas espaciales", a diferencia de las NSNW, no existen en la actualidad, y estas negociaciones sólo pueden hablar de impedir (prohibir) su creación o desarrollo. Pero aquí los negociadores pueden esperar otra "trampa técnica", en la que cayeron las Conversaciones sobre Defensa y Espacio en la segunda mitad de los años ochenta. Las partes dedicaron mucho tiempo a intentar trazar una línea clara entre "creación" y "desarrollo". Las partes trataron de dejar claro qué es "experimento" frente a "prueba", "dispositivo experimental" frente a "prototipo", qué es un "laboratorio" (una habitación con o sin paredes) y si puede estar en el espacio, así como una serie de otras cuestiones técnicas. Resolver un conjunto de estas cuestiones es una tarea extremadamente difícil. En cualquier caso, muchas de ellas quedaron abiertas tras seis años de debates concretos en Ginebra (1985-1991). Como demuestra la práctica de este tipo de negociaciones, es imposible evitar la discusión de todos estos problemas técnicos. De lo contrario, la falta de claridad sobre ciertos aspectos de un futuro acuerdo provoca un aumento de las suspicacias entre las partes y, como consecuencia, socava el propio tratado.
La lista de problemas a resolver si se llega a un acuerdo para entablar "negociaciones espaciales" podría ser interminable. No todos serán fáciles de resolver, incluso si las partes tienen la voluntad política de concluir dicho acuerdo. Inevitablemente se planteará la cuestión de las "armas espaciales" de los terceros países, en particular China y algunos Estados de la OTAN, de los activos de "doble uso", como los "recolectores de basura espacial" y los satélites de mantenimiento y reparación, y toda una serie de otros elementos. Queda por ver si es posible llegar a un acuerdo sobre todas estas cuestiones desde un punto de vista puramente técnico.
Es evidente que para Rusia el problema de la defensa antimisiles es el más urgente para garantizar su seguridad nacional. Casi inmediatamente después de la retirada de EEUU del Tratado ABM, Rusia hizo persistentes intentos de volver a imponer al menos algunas limitaciones a los medios defensivos o de neutralizar la eficacia de los sistemas de defensa antimisiles de EEUU, aumentando el potencial de penetración de la defensa antimisiles durante el desarrollo y modernización de los sistemas estratégicos ofensivos. Parece que, si se reanuda el diálogo sobre el control de armas entre Estados Unidos y Rusia, la posición rusa exigirá de alguna manera que se tengan en cuenta los sistemas defensivos en el equilibrio estratégico de las partes. Se cree que tales limitaciones contribuyen a la estabilidad estratégica y, en consecuencia, a la seguridad en todos los niveles de confrontación, desde el regional hasta el mundial.
El Tratado ABM debía imponer restricciones a los sistemas "para contrarrestar los misiles balísticos estratégicos o sus elementos en las trayectorias de vuelo". Todos los demás sistemas de defensa antimisiles no estaban sujetos a limitaciones. En 1997, las partes lograron acordar las características específicas de los sistemas BMD (los llamados "Protocolos de Nueva York") que permitirían clasificar estos sistemas como "estratégicos" y "no estratégicos". Esto debía hacerse para reforzar el régimen del Tratado ABM, que la parte rusa consideraba un requisito previo para la entrada en vigor del START II. Y aunque ambas partes no aceptaron formalmente esta "separación" de los sistemas BMD estratégicos y no estratégicos, sí estuvo presente en las discusiones sobre cuestiones relacionadas con las consecuencias del despliegue estadounidense de BMD en Europa y Asia. En cualquier caso, los representantes estadounidenses han afirmado en repetidas ocasiones que la "defensa antimisiles de teatro" en Europa "no amenaza" el potencial de disuasión de las fuerzas estratégicas rusas, no es capaz de interceptar misiles balísticos intercontinentales y misiles balísticos de asalto, y está destinada exclusivamente a proteger a los aliados de Estados Unidos de las amenazas de países como Irán y Corea del Norte.
Sin embargo, la situación con el tema de esta "separación" cambió drásticamente en noviembre de 2020 tras la exitosa prueba del misil antibalístico estadounidense SM-3 Block IIA, que por primera vez derribó un objetivo de misil balístico intercontinental desde un barco equipado con el sistema antimisiles AEGIS. Los antimisiles se están construyendo en el marco de un proyecto conjunto estadounidense-japonés. Están diseñados para ser disparados desde los lanzadores polivalentes Mk 41 que equipan los cruceros y destructores estadounidenses de ciertas clases y los sistemas terrestres Aegis Ashore de Polonia y Rumanía.
Esta prueba dificultó mucho, por no decir que imposibilitó, que Rusia y Estados Unidos llegaran a algún tipo de acuerdo sobre la limitación de sus sistemas de defensa antimisiles. Así pues, Rusia tenía todos los motivos para exigir que los sistemas de defensa antimisiles de teatro de operaciones se tuvieran en cuenta en el balance global de ese tipo de armamento de las partes. La posición de Rusia podría aplicarse no sólo a los sistemas de misiles probados directamente como defensa de misiles estratégicos, sino también a los lanzadores de misiles sin tener en cuenta qué tipo de sistema de misiles contienen. Además, el sistema de control de tales armas se complica dramáticamente porque se despliegan no sólo en los buques estadounidenses, sino también en los territorios de otros países. Sólo se puede especular si Estados Unidos realizó este ensayo únicamente para probar las capacidades técnicas del nuevo sistema antimisiles o si fue un paso deliberado destinado a eliminar cualquier perspectiva de llegar a un acuerdo en este campo.
El breve resumen anterior de las principales áreas de control de armas que pueden contribuir a la creación de confianza, la estabilidad estratégica y la seguridad internacional muestra la dramática complejidad del "lado técnico" del control, que puede requerir un enorme esfuerzo por parte de los interesados y un periodo de tiempo considerable para acordar todas las disposiciones de los futuros acuerdos. La divergencia de intereses entre Rusia y Estados Unidos en cuanto a las prioridades del control de armas es bastante evidente. Así, para EE. UU., lo principal es establecer el control de todos los arsenales nucleares de las partes (incluida China). Para Rusia, es el control de las armas estratégicas ofensivas y defensivas (tanto nucleares como no nucleares), abordando el problema de las "armas espaciales" y algunos otros aspectos. En esta situación, parece posible buscar una solución de compromiso, que incluya negociaciones amplias e interrelacionadas sobre varios de los ámbitos mencionados simultáneamente. En consecuencia, tanto Rusia como Estados Unidos tendrían que hacer concesiones mutuas, cuya naturaleza podría determinarse tanto durante las propias negociaciones como incluso antes de que éstas comenzaran. Sin embargo, en la actual situación de tensiones en las relaciones entre ambos países, difícilmente se puede esperar que se produzcan avances en este ámbito en un futuro próximo.
Podemos concluir que el control de armas ya no puede desempeñar el papel de "fuerza motriz" para mejorar las relaciones internacionales. Por el contrario, sin esa mejora, las negociaciones sobre el control de armas son difícilmente viables, ya que las medidas de control de armas requieren un nivel muy alto de confianza entre las partes. De ahí que, en nuestra opinión, la atención deba centrarse en el cumplimiento incondicional de todas las obligaciones contraídas por las partes en el marco del Nuevo START ampliado, utilizando este acuerdo como "punto de referencia" en las relaciones entre EE. UU. y Rusia y, sin esperar a su fecha de vencimiento, tratando de continuar en la senda del desarme nuclear.
Alexander G. Savelyev, doctor en Ciencias (Ciencias Políticas), investigador jefe del Instituto Primakov de Economía Mundial y Relaciones Internacionales de la Academia Rusa de Ciencias (IMEMO).
Olga M. Naryshkina, tutora principal del Departamento de Seguridad Internacional, Facultad de Política Mundial, Universidad Estatal de Moscú.
(Este texto fue publicado originalmente en lengua rusa en la revista Ciencias sociales y mundo contemporáneo, 2021, № 2, pp. 7-20: A.G. Savelyev, O.M. Naryshkina. ‘La nueva ampliación del START: ¿El final o el principio?’)
Artículo publicado por IFIMES - Instituto Internacional de Estudios sobre Oriente Medio y los Balcanes