El futuro de la relación entre la Unión Europea y Turquía

La relación entre ambas potencias ha resultado ser muy resistente a pesar de las desavenencias.

La relación entre la UE y Turquía ha ido experimentando diversas etapas a lo largo de su historia. En la actualidad se puede llegar a afirmar que la relación entre ambos se encuentra en un punto de retroceso, la tensión entre la Unión y Turquía es palpable.

Además, esta tensión se ha visto incrementada durante los últimos meses como consecuencia del descubrimiento de unos yacimientos de gas en el Mediterráneo Oriental, lo que acrecienta la disputa entre Chipre, Grecia y el país euroasiático por el control de estos recursos. Este mismo mes de diciembre la Unión Europea ha impuesto sanciones a Turquía por sus trabajos de exploración de gas en las zonas marítimas en disputa.

Aun así, las relaciones han demostrado ser bastante resistentes debido principalmente a dos factores: los principales actores parecen ser conscientes de que hay algunos límites que no deben sobrepasar, y existe una sólida red de interés mutuo capaz de amortiguar esos episodios de tensión. Sin embargo, precisamente porque los diferentes actores se han acostumbrado a poner a prueba sus respectivos límites, pueden asumir erróneamente que siempre podrían ir más allá.

Antes de entrar a describir los posibles escenarios en los que se puede enmarcar la relación futura entre la Unión Europea y Turquía es necesario resaltar que la UE, ya en 2016, expuso algunas ideas relevantes en lo referente al futuro de esta relación en la Estrategia Mundial de la Unión Europea de ese mismo año.

En ese documento se transmitieron cuatro mensajes claros: los desafíos como la migración y el terrorismo deben abordarse conjuntamente; la capacidad de resiliencia de Turquía no puede darse por sentada; la influencia de la UE es única; y a la Unión le interesa promover la reforma política, el Estado de derecho, la convergencia económica y las relaciones de buena vecindad¹. El hecho de que la estrategia se centre en este país en particular es indicativo de que Turquía es un vecino estratégico.

El marco conceptual adoptado para el futuro de la relación UE-Turquía identifica tres tipos de escenarios, que podrían definir la relación global o sus dimensiones temáticas más específicas:

El primero de esos escenarios es la convergencia: supone una mejora fundamental de la relación existente, es decir, la armonía entre las estrategias de Turquía y de la UE y las instituciones, así como la existencia de mecanismos que puedan sostener este tipo de colaboración. En resumen, la convergencia es la cooperación institucionalizada, que puede o no dar lugar a la adhesión de Turquía a la UE.

Por otra parte, el segundo escenario sería identificado como el de cooperación se refiere a situaciones en las que las partes colaboran en pos de un objetivo común, aunque sin la integración institucional que acompañaría al escenario de convergencia. En cierto modo, este escenario supondría la continuación de lo que define actualmente la relación, pero requeriría una cooperación aún más estrecha en un mayor número de áreas que, sin embargo, no llegan a la convergencia.

Y en tercer lugar estaría el escenario de conflicto, que es el más negativo y limitado de los tres. Tendría lugar en caso de que Ankara y Bruselas se enfrentaran en cuestiones de interés común e incluso pueden llegar a mostrar un distanciamiento entre sí².

Si pasamos a analizar cada uno de los posibles escenarios, la convergencia está fuera de la agenda, principalmente por razones políticas, y las elecciones que haga la UE y Turquía determinarán en gran medida si prevalece la cooperación o el conflicto. El escenario más probable es aquel en el que la cooperación coexista con episodios de tensión pero que no escalen a una situación de conflicto real. Ambos actores comparten la idea de la importancia geopolítica y estratégica de Turquía, dada su gran población, la magnitud de sus vínculos económicos y de inversión con la UE además de sus intereses comunes en cuestiones como seguridad, movilidad y energía³.

La naturaleza de las interacciones entre la UE y Turquía en estos ámbitos concretos establece el umbral mínimo por debajo del cual la relación no debería decaer, a pesar de la presencia de factores que inducen al conflicto.

Si identificamos cada una de estas áreas de interés podemos deducir el tipo de relación que se deriva de cada una de ellas. En el ámbito de la seguridad, la UE y Turquía cooperarán por necesidad e interdependencia, y continuarán beneficiándose de los acuerdos existentes, pero evitarán converger debido a varios factores que pueden dar lugar a conflictos⁴.

Con respecto a la migración es probable que también decaiga del umbral de la cooperación armoniosa, pero no cruzará al ámbito del conflicto directo. En lo que respecta a las cuestiones de migración bilateral, se fomentará la movilidad, pero no se facilitará a través de canales institucionales. Desde 2015, cuando la crisis de la migración estalló con mayor fuerza, la UE se dio cuenta de cómo las corrientes migratorias masivas sino se gestionan debidamente pueden provocar crisis políticas en los propios estados miembro. 

Asimismo, en esta temática es poco probable llegar a una convergencia, ya que implicaría medidas que ninguna de las partes estaría dispuesta a tomar. La cuestión de la liberalización de los visados constituye un buen ejemplo. La UE ha prometido la posibilidad de la liberalización de los visados para los nacionales turcos como parte del acuerdo sobre los refugiados "siempre que se cumplan todos los requisitos". Hay un total de 72 requisitos, seis de los cuales Turquía todavía no ha cumplido, principalmente la revisión de su ley antiterrorista⁵. 

Por otra parte, la liberalización de visados esta supeditada desde 2018 al reconocimiento de la República de Chipre por parte de Ankara, lo que implica que sea cada vez menos probable que exista una convergencia política en este sentido. En el ámbito de la energía, dada la estructura de las fuentes de energía, la proximidad geográfica, así como las pautas actuales y proyectadas de las tendencias energéticas, hay posibilidades de colaboración. 

En cuanto a las relaciones económicas, el escenario futuro es el que tiene menos potencial de conflicto⁶. De hecho, la economía constituye el núcleo de las relaciones entre la UE y Turquía, que se remontan al Acuerdo de Ankara de 1963, que puso en marcha el proceso de creación de una Unión Aduanera (UA) que ayudaría a asegurar la inclusión de Turquía en lo que entonces se llamaba la Comunidad Económica Europea (CEE).

Una vez analizados los escenarios más probables en estas cuatro dimensiones temáticas, seguridad, migración, energía y economía, todos ellos se centran en la "cooperación". La seguridad cubre un amplio espacio en torno a la "cooperación" pero inclinándose fuertemente hacia el "conflicto". Se pueden observar tendencias similares para la dimensión de la migración, aunque abarcando menos espacio hacia el "conflicto" y la "convergencia".

El escenario más probable en la dimensión de la energía es el más centrado en la "cooperación" con sólo una ligera inclinación hacia el "conflicto". La dimensión económica es la única dimensión en la que el escenario más probable se inclina fuertemente hacia la "convergencia" y, en contraste con las otras dimensiones temáticas, sin ningún impulso hacia el conflicto⁷. Por lo que se puede concluir que la clara tendencia en la relación futura entre la Unión Europea y Turquía será la cooperación con algunos tintes de conflicto en temas específicos.

Una vez establecido el marco específico en el cual se desarrollará la futura relación entre la Unión Europea, es necesario determinar las posibles actuaciones que puede llevar a cabo la UE dentro de esta denominada “cooperación conflictiva”. Autores como Saatçioğlu, Tocci, Tekin o Ekim⁸ determinan cinco posibles formas en las que la Unión podría acercarse a Turquía. La primera opción la definen como “Zona de Confort”, es decir, seguir el camino que se ha ido marcando hasta ahora.

La característica principal sería no tomar decisiones importantes, mantener el rumbo y ver cómo evolucionan las cosas. Esta actitud pasiva ha sido la dominante en la UE y puede que no cambie en los próximos años. Es probable que Turquía reaccione a la pasividad europea poniendo a prueba continuamente sus límites y lo que puede implicar que aumenten las presiones sobre la UE para que actúe. Una segunda opción implicaría que la Unión Europea dejará de lado el proceso de adhesión y se centrará en mejorar aquellas áreas en las que ambos actores tienen más facilidad para cooperar. En la práctica, esto significaría entrar en negociaciones sobre una Unión Aduanera modernizada o un nuevo acuerdo de refugiados con ellos vaciados de condiciones políticamente sensible.

La tercera opción se identificaría con una visión más idealista. Esto implicaría que la UE volviera a explorar una estrategia basada en incentivos. En este caso, los incentivos ofrecidos deben satisfacer las expectativas de la contraparte; de lo contrario, la desconfianza y la frustración no harán sino aumentar.

Una cuarta opción sería algo diferente a la mencionada anteriormente, e iría más encaminada a que la Unión Europea acogiera una posición firme con respecto a Turquía. Este podría ser el reflejo natural si las autoridades turcas siguen probando dónde están los límites de la UE.  La Unión podría decidir unilateralmente poner fin al proceso de negociación. Algunos podrían incluso ir más allá y pedir sanciones.

En último lugar, definimos una quinta opción que se situaría en una situación intermedia entre no hacer nada y dar por finalizada la adhesión o incluso imponer sanciones. Esta opción expone una crítica sincera pero constructiva hacia Turquía. Esto puede significar que se exprese con más fuerza la crítica de los acontecimientos políticos o la legislación en Turquía. Cuando las autoridades turcas reaccionan diciendo que la UE tiene un doble rasero, Europa podría responder que, en efecto, sus normas sobre Turquía son diferentes de las de, por ejemplo, Egipto o China porque la UE considera a Turquía parte de la familia y muchos en Turquía ven a Europa también como familia⁹.

También deberá aumentar la financiación de la sociedad civil y los intercambios entre personas para transmitir el mensaje de que la Unión Europea se preocupa por Turquía. Una de las cosas que parece que más importan a los actuales dirigentes de Turquía es el reconocimiento. Es importante pensar en soluciones imaginativas para hacer que Turquía se sienta incluida en los debates sobre cuestiones que le afectan directamente. De hecho, estas plataformas pueden ser el mejor lugar para convocar esta crítica constructiva. Al igual que las opciones anteriores, ésta conlleva riesgos: si Turquía recibe mensajes sinceros de las instituciones de la UE y otros más suaves o contradictorios de algunos Estados miembro, se corre el riesgo de que la UE pierda coherencia, y la paciencia puede agotarse cuando no se produzcan resultados inmediatos. La crítica constructiva es una inversión a largo plazo destinada a preservar algunos puentes sin perder la credibilidad.

Turquía es más que su presidente Erdoğan, por lo que no hay que olvidar tantos años de historia y relación entre el país turco y la Unión Europea que, en muchas ocasiones, han llevado a grandes acuerdos como por ejemplo la Unión Aduanera. Asimismo, es importante recalcar que, durante los años dorados de la relación entre ambos, Turquía llevó a cabo las mayores reformas constitucionales de su historia. Esto implica en gran medida que la UE tiene capacidad para influir en el país mientras sus alicientes sean creíbles y posibles. La fatiga de un proceso de adhesión interminable ha provocado una sensación de hastió y agotamiento en ambas partes. Aun así, en la actualidad existe un obstáculo añadido en la relación entre ambos y es la política nacionalista exacerbada que ha llevado a cabo Erdoğan durante los últimos años y que ha provocado un mayor distanciamiento con la Unión Europea.

Por todo esto, es necesaria una estrategia clara a la hora de acercarse a Turquía, es momento de establecer un camino concreto y no volver a la ambigüedad que tanto ha caracterizado a la UE. Dentro de las posibilidades de actuación la más sensata para la UE sería la critica constructiva, y una vez identificada la línea de actuación determinar acciones concretas para poder mejorar dicha relación a largo plazo.

La Unión Europea debería empezar por mejorar su capacidad para relacionarse en con las autoridades turcas y con la sociedad turca en su conjunto, ya que después de tantos años, la percepción de la UE en Turquía ha empeorado sustancialmente.

En primer lugar, se podría centrar en mejorar los mecanismos para reforzar el contacto entre personas. Por parte de la UE, ello requerirá una línea presupuestaria más sólida y mecanismos específicos de facilitación de visados para las personas que participen en esos mecanismos de cooperación. La UE también podría pedir a la delegación de la Unión Europea en Ankara que identifique mecanismos para llegar a los segmentos de la población o de la sociedad civil que han estado menos expuestos a la UE y debería hacer un esfuerzo adicional para conectar con las generaciones más jóvenes¹⁰.

Asimismo, ofrecer a Turquía la posibilidad de crear un grupo consultivo de expertos para que preste asesoramiento continuo a ambas partes. Lo que supondría una gran novedad sería la creación de un órgano conjunto formado por expertos turcos y de la UE dispuestos a apoyar a Turquía o a la UE proponiendo soluciones técnicas, realizando estudios o aportando nuevas ideas. Se podría pedir a este grupo de expertos que sugiriera formas de acercar a las dos partes cuando las posiciones difieran mucho y que presentara propuestas constructivas. Un ejemplo podría ser la controversia sobre las aguas territoriales de Chipre y los derechos de perforación¹¹.

Otro paso significativo sería levantar el veto vigente al iniciar la negociación de la Unión Aduanera mejorada. En un momento en el que el proceso de adhesión se encuentra totalmente paralizado, las negociaciones de una mejor Unión Aduanera podrían supone un aliciente más real para Turquía.

La Unión Europea, además, debería condenar de forma clara los abusos de los derechos humanos y el retroceso democrático, ya que esto supone uno de los principales obstáculos en cuanto a la relación entre ambos. La UE debería denunciar los abusos y pedir a Turquía que los aborde, reconociendo al mismo tiempo que el listón es más alto para Turquía que para otros vecinos porque se la trata como parte de la familia europea y porque ya ha demostrado no hace mucho tiempo que el progreso es posible. En ese sentido, si se producen algunos avances positivos, también deben ser elogiados y alentados.

Asimismo, evaluar las esferas de la seguridad, el medio ambiente y la economía en las que Turquía es más vulnerable y ofrecer la cooperación y el pleno apoyo de la UE para hacer frente a los posibles riesgos antes de que se materialicen. Es importante transmitir el mensaje de que a la UE no le interesa ver una Turquía políticamente inestable, económicamente debilitada y socialmente polarizada.

Y, por último, la Unión Europea debería ser abiertamente autocrítica. La UE debería aceptar parte de la responsabilidad por el actual estancamiento de las relaciones y ser específica sobre lo que puede hacer mejor. Por ejemplo, si las instituciones de la UE fueran más expresivas en la denuncia de las violaciones de los derechos humanos y el deterioro de las condiciones democráticas dentro de la Unión, sus críticas a Turquía serían mucho más legítimas. El objetivo final de todas estas propuestas sería crear un marco de confianza mutua para poder seguir avanzando. Es vital recuperar la confianza y aportar ideas para aumentar la solidez de la relación, y que está no fuera tan proclive a tambalearse ante un momento de crisis. 

1. VISION, Shared. Common Action: A Stronger Europe. A Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy, 2016, p. 18-44.
2. SAATÇIOĞLU, Beken, et al. The Future of EU-Turkey Relations: A Dynamic Association Framework amidst Conflictual Cooperation. FEUTURE Synthesis Paper, 2019, p. 6.
3.  LECHA, E. S. EU-Turkey relations: Mapping landmines and exploring alternative pathways. FEPS Policy Paper, 2019, vol. 695, p. 17.
4.  SAATÇIOĞLU, Beken, et al. The Future of EU-Turkey Relations: A Dynamic Association Framework amidst Conflictual Cooperation. FEUTURE Synthesis Paper, 2019, p. 7.
5.  Informe de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo y al Consejo. Séptimo informe sobre los progresos realizados en la aplicación de la Declaración UE-Turquía, 2017. European Commission [en línea], [Accessed 9 June 2020]. Disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/ALL/?uri=CELEX:52017DC0470
6.  SAATÇIOĞLU, Beken, et al. The Future of EU-Turkey Relations: A Dynamic Association Framework amidst Conflictual Cooperation. FEUTURE Synthesis Paper, 2019, p. 8.
7.  Ibid, p. 10. 
8.  Ibid
9. LECHA, E. S. EU-Turkey relations: Mapping landmines and exploring alternative pathways. FEPS Policy Paper, 2019, vol. 695, p. 19.
10. Ibid, p. 21.
11.  SAATÇIOĞLU, Beken, et al. The Future of EU-Turkey Relations: A Dynamic Association Framework amidst Conflictual Cooperation. FEUTURE Synthesis Paper, 2019, p. 26 .