Un regard extérieur : pourquoi l'OTAN devrait inviter l'Ukraine à adhérer à l'Alliance au sommet de Vilnius
La question la plus difficile pour les dirigeants de l'OTAN lors du prochain sommet de Vilnius, en juillet, est de savoir comment tenir leur promesse faite lors du sommet de Bucarest en 2008, à savoir que l'Ukraine devienne membre de l'OTAN. Le gouvernement ukrainien a demandé que l'Ukraine soit invitée à rejoindre l'alliance à Vilnius. Certains pays, au premier rang desquels les États-Unis, s'opposent à cette idée. Leur principal argument est qu'il est difficile de concevoir l'adhésion à l'OTAN d'un pays en guerre.
Mais l'Ukraine ne demande pas l'adhésion pour l'instant, seulement une invitation. L'Ukraine souhaite que le sommet de Vilnius officialise la déclaration du secrétaire général de l'OTAN, Jens Stoltenberg, selon laquelle tous les membres de l'OTAN sont convenus que l'Ukraine adhérerait à l'organisation une fois la guerre terminée. Un tel engagement formel aidera le pays à se mobiliser, lui remontera le moral et l'incitera à poursuivre les réformes. L'invitation à adhérer ne signifie pas que le processus sera rapide. Même pour les candidats "parfaits", comme la Suède, ce processus a déjà pris plus d'un an. Dans le cas de l'Ukraine, il pourrait prendre beaucoup plus de temps et impliquer des réformes difficiles.
Attentes pour Vilnius
À ce stade, le sommet semble prêt à offrir à l'Ukraine un ensemble de mesures d'incitation qui n'inclut pas une invitation à adhérer. Ce paquet comprendrait la création d'un conseil OTAN-Ukraine, des garanties de soutien militaire et financier (à ne pas confondre avec des garanties de sécurité) et une déclaration sur l'adhésion future qui exploitera "l'ambiguïté constructive". Cette subtilité diplomatique implique que, pour éviter les débats qui divisent le sommet, les dirigeants de l'OTAN se mettraient d'accord sur un langage pour le communiqué final qui soit ouvert à l'interprétation et qui puisse satisfaire toutes les parties.
La réticence de l'OTAN a incité l'Ukraine à se battre pour obtenir ce qui lui avait été promis à Bucarest. Le président Volodymyr Zelensky est allé jusqu'à se demander s'il participerait au sommet si aucun signal n'était reçu de l'OTAN concernant la demande d'adhésion de l'Ukraine. Zelensky lui-même est limité par l'opinion publique ukrainienne, qui soutient fermement l'adhésion à l'OTAN.
Ce que les dirigeants de l'OTAN doivent comprendre, c'est que l'Ukraine ne deviendra membre qu'après la guerre, et qu'il n'est donc pas question d'appliquer l'article 5 de l'OTAN à la situation actuelle. La fin de la guerre, pour permettre à l'Ukraine d'adhérer à l'OTAN, pourrait être définie comme le moment où tous les membres de l'OTAN et l'Ukraine s'accordent à dire qu'elle est terminée. L'issue de la guerre sera alors le point de départ d'une réflexion sur la manière dont le traité de l'OTAN sera mis en œuvre lors de l'adhésion de l'Ukraine.
Les risques de ne pas inviter l'Ukraine à adhérer à l'OTAN
Comme le montre la discussion ci-dessus, le débat sur l'adhésion de l'Ukraine à l'OTAN s'est concentré sur les risques d'admission. Les risques liés au fait de ne pas inviter l'Ukraine à adhérer à l'OTAN ont souvent été négligés.
Sans invitation à adhérer à l'OTAN, le gouvernement ukrainien ne sera pas incité à mener un certain nombre de réformes importantes, telles que la promotion d'un contrôle civil démocratique sur l'armée. Nombre de ces réformes potentielles ne font pas partie du processus d'adhésion de l'Ukraine à l'UE. Si les partenaires de l'Ukraine se soucient des réformes dans ce pays, ils devraient l'inviter à adhérer à l'OTAN.
De manière plus immédiate, les préoccupations concernant l'éventualité d'une escalade de la guerre par la Russie en cas d'invitation de l'OTAN devraient prendre en compte la possibilité que la Russie puisse escalader la guerre si l'Ukraine n'est pas invitée à rejoindre l'OTAN. Si l'Ukraine n'a pas de perspective claire d'adhésion à l'OTAN, elle se trouvera dans une zone grise et constituera donc une cible pour la Russie, même après la fin de la guerre. La Russie considérera l'Occident comme faible et pourrait interpréter le refus de l'OTAN d'inviter l'Ukraine comme une carte blanche pour poursuivre la guerre contre l'Ukraine. Une dynamique similaire s'est produite en 2008, lorsque l'OTAN a refusé d'offrir à l'Ukraine et à la Géorgie un plan d'action pour l'adhésion, ce qui a conduit à une agression russe contre les deux pays en l'espace de six ans seulement.
Les pays qui s'opposent à l'invitation de l'Ukraine craignent également qu'une telle mesure ne provoque des divisions au sein de l'alliance. Mais l'unité de l'OTAN souffrirait probablement davantage si l'Alliance décidait de reporter l'invitation. La plupart des membres de l'OTAN soutiennent l'adhésion de l'Ukraine : au moins 22 d'entre eux ont déclaré publiquement leur soutien. Il est peu probable qu'ils se rendent tous discrètement à Vilnius.
Plus important encore, la réticence à lancer une invitation fait craindre à l'Ukraine que ses partenaires occidentaux ne considèrent l'adhésion de l'Ukraine comme une monnaie d'échange dans d'éventuelles négociations futures entre l'Occident et la Russie. Une telle décision ne tiendrait absolument pas compte de la position et de la politique de l'Ukraine qui consiste à ne rien faire pour l'Ukraine sans l'Ukraine.
Zelensky devrait abandonner son idée de ne pas participer au sommet de l'OTAN. Tout le monde sera perdant s'il n'est pas présent, même si la formulation du communiqué final n'est pas claire. Par sa présence, Zelensky peut à la fois souligner les risques de laisser l'Ukraine en dehors de l'OTAN et proposer une séquence comprenant une invitation maintenant et une adhésion une fois la guerre terminée. Une invitation à Vilnius serait un signal important, voire historique, adressé à des millions d'Ukrainiens, leur indiquant que la terrible guerre actuelle sera la dernière.
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