Pourquoi la politique étrangère des États-Unis survit-elle à ses présidents ?

J'ai grandi en Égypte, au cœur du Moyen-Orient et de l'Afrique du Nord, une région marquée par l'autoritarisme, les autocrates, les dictatures et les monarchies absolues. Dans ce contexte, cette conception du pouvoir semblait naturelle. Dès le plus jeune âge, on apprend à se méfier de l'action gouvernementale, à remettre en question les discours officiels, à lire entre les lignes et à reconnaître à quel point les institutions se plient facilement lorsque le pouvoir est concentré dans un seul bureau. Dans de nombreux systèmes politiques, le dirigeant n'est pas seulement le visage du pouvoir : il est le système.

Cette vision m'a accompagné pendant mes déplacements entre l'Égypte, l'Europe et les États-Unis, puis plus tard lorsque mes voyages m'ont conduit dans plus de 85 pays. Elle a façonné ma façon d'interpréter l'autorité politique et d'évaluer, presque instinctivement, le risque, la crédibilité et l'intention.

Il m'a fallu du temps et une certaine proximité pour comprendre quelque chose qui peut sembler évident, mais qui est contre-intuitif pour ceux qui n'ont pas grandi dans une démocratie fonctionnelle. Aux États-Unis, les dirigeants sont puissants, mais ils ne sont pas souverains. Le système lui-même fixe des limites et offre une résistance.

Cette distinction est essentielle aujourd'hui, alors que le débat public tend de plus en plus à traiter la politique étrangère américaine comme si elle n'était qu'une extension de la personnalité de celui qui occupe le Bureau ovale.

Le président des États-Unis exerce une autorité énorme. Il commande les forces armées, mène la diplomatie, fixe les priorités, nomme les hauts fonctionnaires et définit le ton de l'engagement américain dans le monde. Lorsqu'un président s'exprime, les marchés réagissent, les gouvernements répondent et les alliances se réajustent. Ce pouvoir est réel. Mais l'intention n'est pas synonyme de résultat

Chaque grande décision de politique étrangère se heurte à la machine institutionnelle de l'État américain. Le Congrès débat et bloque. Les tribunaux interviennent et retardent. Les agences interprètent et résistent. Les fonctionnaires de carrière façonnent la mise en œuvre. Les alliés réagissent en fonction de leurs propres intérêts, et non des slogans de Washington. Le résultat est souvent plus lent, plus complexe et plus limité que la rhétorique qui le précède. Ce n'est pas un dysfonctionnement. C'est une conception.

Couvrir Washington après avoir rendu compte de systèmes où le pouvoir est concentré entre les mains d'une seule personne m'a obligé à recalibrer ma compréhension de l'autorité. Dans de nombreux pays, si un dirigeant veut qu'une politique soit mise en œuvre, elle l'est. Aux États-Unis, en revanche, la politique est négociée, diluée, reformulée et parfois contrecarrée avant même d'être appliquée.

Le Congrès, souvent considéré comme un simple théâtre politique, est en réalité l'un des acteurs les plus décisifs de la politique étrangère. Il contrôle le financement, rédige les lois sur les sanctions, approuve les ventes d'armes, confirme les nominations et exerce un contrôle. Les présidents voient souvent leurs ambitions limitées par des législateurs qui refusent tout simplement de coopérer. Cette limitation est structurelle, et non partisane.

Une autre couche souvent mal comprise est la bureaucratie de la sécurité nationale elle-même. Les diplomates de carrière, les agents de renseignement, les responsables de la défense et les fonctionnaires ne disparaissent pas lorsqu'un nouveau président arrive. Ils restent. Ils rédigent des rapports, structurent les options, interprètent les renseignements et soutiennent l'opération bien après que les slogans de campagne ont été éteints. Les présidents peuvent les affronter, voire s'imposer dans certains cas, mais ils ne peuvent pas effacer des décennies de culture institutionnelle du jour au lendemain. C'est l'une des raisons pour lesquelles la politique étrangère américaine est souvent beaucoup plus cohérente dans la pratique que dans le discours électoral.

Les tribunaux ajoutent une autre restriction concrète. Les interdictions migratoires, les pouvoirs d'urgence, les programmes de surveillance, les décisions relatives aux sanctions et les décrets présidentiels finissent régulièrement devant les juges. Ceux-ci ont tendance à les restreindre, à les suspendre ou à les bloquer complètement. Cela se produit sous les présidents des deux partis. Ce n'est pas une théorie académique : c'est le fonctionnement réel du système.

Et puis il y a les alliances. L'OTAN, le G7, l'Union européenne, le Japon, la Corée du Sud, les accords d'échange de renseignements et les coalitions régionales ne sont pas des auditoires passifs des décisions américaines. Ils influencent ce qui est politiquement et stratégiquement viable. Ils imposent des coûts aux revirements imprudents. Ils limitent les comportements par des attentes et l'interdépendance. Les présidents peuvent critiquer leurs alliés en public ou menacer de se retirer, mais la structure profonde de ces relations s'est révélée, à maintes reprises, plus résistante que la politique du moment.

Cette réalité à plusieurs niveaux est essentielle lorsque des accusations sont portées selon lesquelles la politique étrangère américaine reflète les préjugés ou la vision du monde d'un seul individu. La question analytique sérieuse n'est pas de savoir ce que le président a dit lors d'un rassemblement ou d'une interview, mais ce que le système a finalement produit. Les alliances ont-elles été structurellement affaiblies ou ont-elles résisté à la turbulence rhétorique ? Les sanctions se sont-elles effondrées ou ont-elles été maintenues ? Les engagements militaires se sont-ils évaporés ou ont-ils persisté grâce à l'inertie institutionnelle ? Les adversaires ont-ils tiré des avantages stratégiques réels des politiques, et pas seulement du bruit médiatique ?

Ayant vécu dans des cultures politiques différentes, je fais presque automatiquement des comparaisons. Dans de nombreux systèmes que je connais bien, les mots se transforment rapidement en réalité. Aux États-Unis, les mots se heurtent souvent à la structure. Ce choc frustre les présidents, déroute les électeurs et alimente les théories du complot, mais il constitue également l'un des principaux mécanismes de protection du système.

Il existe cependant une vérité inconfortable. Un système n'a pas besoin d'être capturé par une puissance étrangère pour servir ses intérêts. Le dysfonctionnement à lui seul peut y parvenir. La polarisation affaiblit la cohésion. La méfiance érode les institutions. Les messages erratiques inquiètent les alliés. Le chaos politique crée des opportunités pour les adversaires. La Russie, la Chine et d'autres n'ont pas besoin de contrôler l'auteur du chaos : il leur suffit d'exploiter l'environnement que ce chaos crée.

La politique étrangère américaine est imparfaite, souvent incohérente et profondément politisée. Mais elle n'est pas le journal intime d'un seul homme. Elle est le produit des frictions entre les institutions, les personnalités, les lois, les alliances et la pression publique.

Des années passées à couvrir les États-Unis et les Nations unies, à observer de près les gouvernements et à évoluer entre différentes cultures politiques m'ont appris que ces frictions ne sont pas une faiblesse. C'est l'un des derniers moyens de défense contre la concentration du pouvoir.

Ceux qui affirment que la politique étrangère américaine peut se réduire à une seule personnalité ne décrivent pas le fonctionnement réel du pouvoir. Ils projettent leur propre modèle de systèmes où les dirigeants dominent les institutions sur un système conçu précisément pour éviter cela. Et cette confusion, ironiquement, est exactement ce que les systèmes autoritaires veulent que le monde croie.