Pas de citoyenneté européenne sans une Union indestructible
Le 23 juin 2016, le Royaume-Uni a décidé de quitter l'Union européenne. 33,5 millions de Britanniques ont voté, dont 17,4 millions en faveur du Brexit. En conséquence, plus de 60 millions de personnes ont perdu leur statut de "citoyens européens". Les autres citoyens de l'UE ont perdu le droit de vivre et de se déplacer au Royaume-Uni dans les mêmes conditions que les ressortissants nationaux : plus de 3,5 millions de résidents européens au Royaume-Uni sont devenus de simples étrangers.
Le 25 juin 2021, le Premier ministre néerlandais Rutte a déclaré que "la Hongrie n'a plus sa place dans l'Union européenne". Il réagissait à l'adoption de la loi d'Orban dite "loi contre les pédophiles homosexuels", qui vise notamment la diffusion de contenus à caractère sexuel à des enfants de moins de 18 ans. Le fait que le statut de citoyen européen de millions de Hongrois puisse être remis en question par une politique - rétrograde - décidée par leur gouvernement ou leur parlement donne une idée de la fragilité du lien européen.
L'Union européenne se définit comme "une Union d'États et de citoyens". Depuis l'adoption du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et de la Charte des droits fondamentaux, l'Union utilise le concept de "citoyenneté de l'UE", dont la portée, les droits et les obligations sont définis dans ces documents. Mais en pratique, cette citoyenneté n'est ni plus ni moins qu'un complément à la citoyenneté nationale d'un pays dans la mesure où il est membre de l'Union. La citoyenneté nationale est une véritable citoyenneté : les systèmes juridiques en définissent le périmètre et établissent au plus haut niveau les protections dont bénéficient ses détenteurs contre les éventuelles tentatives des pouvoirs constitués de la retirer ou de la vider unilatéralement. Par ces systèmes, la citoyenneté est un lien entre chaque détenteur individuel - chaque citoyen - et l'État, qui est tenu de garantir ses implications.
Une telle protection n'existe pas et ne peut exister pour la soi-disant "citoyenneté de l'Union". Malgré les formules, l'Union reste un club d'États, et le supplément de citoyenneté européenne est accordé ou retiré aux États ; ils le transmettent, l'administrent ou le retirent (par exemple, en quittant l'Union) aux citoyens, conformément à leurs dispositions constitutionnelles. L'existence d'une véritable citoyenneté européenne nécessiterait un contrat direct entre l'autorité communautaire et chacun des Européens détenteurs de cette "citoyenneté de l'Union".
Une véritable citoyenneté européenne correspondrait à un véritable État continental européen. Des versions plus faibles de la citoyenneté européenne seraient concevables dans le cadre d'architectures politiques à tendance fédéralisante, dans lesquelles les avantages et les droits de portée spécifiquement communautaire - par exemple, le droit de circulation - seraient garantis par une autorité communautaire, autonome dans ses moyens et efficace sur tout le territoire de l'Union, à laquelle tout citoyen pourrait s'adresser en cas d'atteinte à ces droits par toute autre administration, qu'elle soit étatique ou sub-étatique. Mais une autorité conçue de cette manière défie la logique intergouvernementale dans l'allocation des ressources, et le principe de subsidiarité. Ces deux éléments font dépendre l'efficacité des autorités de l'UE des États membres ; ils fonctionnent bien si l'ensemble des administrations fonctionne en coopération, mais conduisent à des impasses ou à des dysfonctionnements dans des environnements sujets aux conflits ou à la déloyauté institutionnelle. Et ce type de conflit pourrait s'intensifier dans l'UE, non seulement en raison de l'émergence de pôles illibéraux, mais aussi en raison de la diversité interne croissante de l'Union, les acteurs politiques étant soumis à des conditions, des réglementations et des attentes très différentes ; et en raison de la logique très plurielle des processus démocratiques.
Plus il devient invraisemblable qu'un véritable niveau de décision et de protection fédéral émerge dans l'UE, plus sa présence devient nécessaire. Cette contradiction est peut-être le défi le plus pertinent pour la construction européenne, du moins en ce qui concerne sa crédibilité interne. La complexité institutionnelle de l'Union rend difficile l'articulation d'une véritable "citoyenneté européenne" qui protège les individus non pas en tant que ressortissants d'un État membre - et donc soumis à ses institutions nationales - mais en tant que membres de l'Union. En même temps, la conflictualité et le risque d'instabilité qu'engendre l'actuel mécanisme européen rendent d'autant plus nécessaire l'existence d'une autorité exécutive de l'UE, directement accessible aux citoyens, et indépendante des Etats, capable de combattre les menaces à la "citoyenneté européenne" - y compris celles provenant d'autres administrations publiques, comme dans le cas des lois hongroises contre les homosexuels et les transsexuels.
L'attaque la plus frontale qui peut être faite contre la "citoyenneté européenne" est sa suppression unilatérale, contre la volonté de la personne concernée. Et il s'agit d'une prérogative que chaque État membre possède, reconnue dans les traités (art. 50 TFUE). Elle offre aux États un instrument de pression et de contrepoids face aux centres de pouvoir communautaires ; mais elle est aussi un frein aux tentatives d'extension du périmètre de la "citoyenneté européenne", et un bouton nucléaire contre les secteurs de sa population qui cherchent à exercer cette citoyenneté là où elle est restreinte. Tant que l'adhésion à l'Union sera réversible pour les États, la "citoyenneté européenne" sera provisoire et précaire pour ses bénéficiaires, notamment les plus vulnérables.
En Europe, le lien entre le statut de citoyen et l'indivisibilité de l'espace politique qui le garantit est reconnu dans de nombreuses règles nationales fondamentales. Aux États-Unis, qui sont peut-être plus proches de l'Union européenne du fait de leur fédération quasi-continentale d'États, un véritable espace civique n'a été consolidé que lorsque la confédération, qui reliait à l'origine les treize colonies, s'est muée - non sans difficulté - en une véritable union fédérale et non réversible, garantissant effectivement la citoyenneté. La Cour suprême des États-Unis a résumé dans l'affaire Texas v White (1869) l'équilibre nécessaire pour construire cette citoyenneté commune sur l'union volontaire d'entités politiques préexistantes : "une Union indestructible d'États indestructibles". Il parlait des États-Unis, mais il décrit bien l'horizon d'une Union européenne des citoyens véritablement fédérale.
Juan Antonio Cordero. Doctor e ingeniero en Telecomunicaciones, profesor en École polytechnique (Francia). Miembro de la Antena de París de Citizens pro Europe.