Le multilatéralisme dans un cul de sac ?
Le prochain échiquier géopolitique et la nécessité de relancer la diplomatie
Il y a une dizaine d'années, de plus en plus d'experts ont commencé à partager et à débattre de l'argument selon lequel nous nous dirigions vers une crise mondiale de la coopération internationale, du dialogue, de l'action et de la responsabilité collectives, de la confiance ; une crise mondiale du multilatéralisme. Malheureusement, cette analyse et cette évaluation se sont avérées exactes. Il existe un consensus presque universel sur le fait que nous sommes dans une période de tensions géopolitiques accrues, d'insécurités multiples, de changement, souvent de renversement, des anciens paradigmes mondiaux, et d'une paralysie perçue des mécanismes antérieurs de prévention et de résolution des conflits. Le chancelier allemand Scholz, dans son discours marquant du 27 février 2022, a qualifié cette période de Zeitenwende, de tournant historique déclenché par une guerre en Europe, une guerre, un moyen grossièrement illégal de faire de la politique, qui était présumé - expressis verbis - "impensable" en Europe. Un grand nombre de dirigeants politiques et de commentateurs des médias occidentaux se sont fait l'écho de cette évaluation et de l'"impensabilité de la guerre" en Europe.
L'affirmation d'une Zeitenwende de facto ne sera pas remise en cause. Toutefois, l'exclusivité supposée d'une pax aeterna en Europe pourrait plutôt refléter un certain degré d'auto-illusion, d'autosatisfaction et d'arrogance qu'un engagement sérieux à l'égard des contingences géopolitiques de longue date et des réalités mondiales, en particulier du point de vue des pays non européens ou non occidentaux. Il est difficile d'imaginer des familles en Afghanistan, en Éthiopie, en Irak, en Israël, en Libye, au Mali, en Palestine, au Soudan, en Syrie, au Yémen ou dans l'ex-Yougoslavie - pour n'en citer que quelques-unes - adhérer à la notion de "guerre impensable" et à la nature excluante des conséquences actuelles.
L'architecture internationale d'aujourd'hui est la résultante de plusieurs "Zeitenwenden". L'histoire moderne situe généralement le point de départ dans l'ordonnance de Westphalie (1648), qui consacrait déjà des postulats centraux tels que la souveraineté des États, l'égalité juridique des États, la non-intervention et la diplomatie interétatique. D'autres étapes ont été franchies avec la publication de "La paix perpétuelle" d'Emmanuel Kant (1795), un ouvrage philosophique idéaliste sur la prévention des conflits ; le Congrès de Vienne (1814-15), qui a établi l'architecture post-napoléonienne ; et le discours du président américain Woodrow Wilson devant le Congrès en 1918, dans lequel il a présenté ses fameux 14 points, censés servir de lignes directrices pour façonner l'ordre de l'après-Première Guerre mondiale. Ce qui devait être la pierre angulaire d'un ordre de paix durable s'est avéré être une période que Henry Kissinger a plus tard qualifiée de "guerre de Trente Ans du XXe siècle".
Les conférences de Moscou, Téhéran (toutes deux en 1943), Yalta et Potsdam (toutes deux en 1945) ont abouti, entre autres, à la fin de la Seconde Guerre mondiale, à la création des Nations unies (organisation) le 24 octobre 1945. Les résultats globaux de ces événements sont largement reconnus comme le "point zéro" de l'ordre international actuel, de son système international multilatéral et de ses règles et principes sous-jacents.
Au niveau européen, le processus d'Helsinki, une série d'événements qui ont suivi la Conférence pour la sécurité et la coopération en Europe (CSCE) de 1972, un processus initié par les dirigeants soviétiques à l'époque de la détente, a abouti à la signature des accords d'Helsinki en 1975. Destiné à réduire les tensions entre l'Union soviétique et le ou les blocs occidentaux, le processus d'Helsinki a engagé des discussions sur les droits de l'homme et les libertés fondamentales. Il visait également à renforcer la coopération économique, scientifique et humanitaire entre l'Est et l'Ouest. Plus tard, par le biais de la Charte de Paris de 1990 et du sommet de Budapest de 1994, il a été "modernisé" pour devenir l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE). La chute du rideau de fer en 1989 et la dissolution de l'ex-Union soviétique en décembre 1991 ont non seulement permis la promotion susmentionnée de la coopération régionale (CSCE/OSCE) et mis un terme définitif à la guerre froide mondiale (et non à l'histoire elle-même, comme certains l'avaient proclamé avec enthousiasme mais prématurément), mais ont également marqué la transformation de facto des relations internationales vers un monde unipolaire.
Février 2022, la dernière Zeitenwende. Un chef de mission des Nations unies à New York a récemment décrit la situation actuelle dans cet important forum international comme suit : il y a le bloc occidental, "l'autre bloc" et les pays de l'hémisphère sud, ces derniers jouant - une fois de plus - le rôle de spectateurs présumés.
Si ce constat peut paraître simpliste à première vue, il a une pertinence étonnamment claire qu'il ne faut pas négliger. Ce sont principalement les pays les moins développés et les pays en développement qui souffrent le plus, entre autres, de la flambée des prix de l'énergie, des céréales et des denrées alimentaires, de l'inflation galopante, de la perturbation des chaînes d'approvisionnement, de l'effondrement du commerce transnational et des marchés mondiaux, et d'une toile d'araignée de plus en plus ingérable de sanctions et de transgressions politiques motivées par des considérations politiques, en effet, des mesures coercitives unilatérales que le Conseil des droits de l'homme des Nations unies a récemment soulignées comme étant "contraires au droit international, au droit international humanitaire, au droit international des droits de l'homme, à la Charte [des Nations unies] et aux normes et principes régissant les relations pacifiques entre les États" (A/HRC/52/L.18 ) - ainsi que des perturbations du système financier international et du système bancaire (central). En outre, sous l'effet d'une rhétorique belliqueuse générale proliférant de toutes parts, ces derniers États se sentent de plus en plus poussés à rejoindre l'un des deux premiers camps politiques en tant qu'alliés vassaux - ce qu'ils perçoivent apparemment comme un déjà-vu.
Dans le même ordre d'idées, ils constatent également, avec plus ou moins de consternation et d'inquiétude, que les anciens slogans tels que la mondialisation et la "confiance par le commerce" semblent désormais avoir été remplacés par le contraire, par la "dissociation" et le "désengagement" ; ils assistent à une nouvelle course aux armements aux proportions énormes ; ils ne perçoivent plus l'Europe comme une partie prenante indépendante et médiatrice mais, de ce point de vue extérieur, observent que les concepts d'adhésion à l'UE et d'adhésion à l'OTAN sont de plus en plus flous. Au sein de l'Europe, ils assistent à un déplacement du centre de gravité de Berlin et Paris vers les États membres les plus à l'est, en particulier vers Varsovie (et les États baltes), ainsi qu'à un Bruxelles ad hoc qui oscille entre les deux et au-delà ; enfin, ils sont perplexes face aux métaphores authentiques et publiques de "jungle de jardin" des représentants diplomatiques de haut niveau.
Mais l'époque n'est plus au "ground zero". Alors que l'Inde était encore une colonie britannique, elle est aujourd'hui non seulement le pays le plus peuplé du monde (avec la Chine), mais aussi la démocratie la plus peuplée. Pour illustrer cette évolution et ces changements, rappelons les propos du ministre indien des affaires étrangères Subrahmanyam Jaishankar en juin 2022 à l'occasion de la conférence Globsec à Budapest : "L'Europe doit sortir de l'état d'esprit selon lequel les problèmes de l'Europe sont les problèmes du monde, mais les problèmes du monde ne sont pas les problèmes de l'Europe" ; et sur la question de savoir lequel des deux camps ("axes") l'Inde entend rejoindre : "C'est exactement là où je ne suis pas d'accord. C'est la construction qu'ils essaient de m'imposer. Et je ne l'accepte pas. Je ne pense pas qu'il soit nécessaire pour moi de rejoindre cet axe ou non, et si je ne rejoins pas celui-ci, je dois être avec l'autre. Je ne l'accepte pas. Je représente un cinquième de la population mondiale, je suis aujourd'hui la cinquième ou sixième économie du monde. [Je pense donc que j'ai le droit d'avoir mon propre camp, j'ai le droit de peser mes propres intérêts, de prendre mes propres décisions, [...] et mes décisions seront un équilibre entre mes valeurs et mes intérêts". Je suppose que de telles déclarations seraient formulées de la même manière aujourd'hui et pro futuro dans de nombreux pays, comme le Brésil, l'Afrique du Sud, l'Égypte et l'Indonésie, pour n'en citer que quelques-uns.
Parallèlement, la communauté mondiale est de plus en plus étonnée et agacée par le fait que ce conflit en Europe est mené et traité dans toutes les dimensions sauf une. Alors que la dimension militaire (armement, escalade, etc.), la dimension économique (mesures coercitives unilatérales telles que des paquets de sanctions sans précédent, etc.), la sphère de l'information (censure, propagande, interdiction des médias, etc.) et la composante cybernétique (cyberguerre, etc.) prennent dangereusement de l'ampleur ; alors qu'une dichotomie simple et exclusive entre victoire et défaite prévaut dans de nombreux débats, une dimension reste obstinément (trop) silencieuse : la diplomatie multilatérale et la résolution internationale des conflits.
La pierre angulaire de la paix et de la sécurité collective est sans aucun doute l'interdiction générale de la menace ou de l'utilisation de la force. Selon la Charte des Nations unies, la force n'est autorisée qu'en cas de légitime défense ou sur autorisation du Conseil de sécurité des Nations unies (CSNU). Toutefois, comme l'histoire l'a montré, cette interdiction ne fonctionne que dans certains cas, notamment parce que, dans de nombreux cas, il n'existe aucune possibilité de sanction. Ni les États-Unis, ni la Chine, ni la Russie n'ont ratifié le statut de Rome de la Cour pénale internationale (CPI) ; certains s'opposent même ouvertement à la légalité et à l'autorité de la Cour et ont adopté des lois nationales qui criminalisent toute coopération avec la CPI.
En outre, le statut privilégié de ces États - ainsi que des autres membres permanents du Conseil de sécurité des Nations unies (Permanent-5) - en tant que puissances nucléaires est inscrit dans le traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP). Une puissance nucléaire qui dispose d'un droit de veto au Conseil de sécurité et qui ne se soumet à aucun tribunal international ne peut être tenue légalement responsable in praxi. Cela nous amène, nolens volens, au "concept juridique de prérogative (pouvoir)" qui peut être compris comme le pouvoir d'agir à sa propre discrétion sans autorisation légale et, si cela est décidé, également à l'encontre des règles générales - et de ne pas être sanctionné dans le processus (© M. Kumm et al.). Alors que le passage d'un ordre mondial unipolaire à un ordre mondial multipolaire est de plus en plus discuté aujourd'hui, il s'agit essentiellement d'une prétendue quête de la Russie et de la Chine - apparemment en réciprocité - d'exercer elles-mêmes un pouvoir de prérogative. Alors que les membres du Conseil de sécurité des Nations unies, en particulier les cinq membres permanents, sont appelés par la Charte des Nations unies et par l'ensemble des membres des Nations unies à agir en tant que gardiens de facto de ce même traité, il est historiquement évident que (la plupart) des cinq membres permanents figurent parmi les violateurs les plus fréquents et les plus graves de la Charte.
Ce n'est pas un bon point de départ pour une renaissance du multilatéralisme et de la diplomatie (coopérative). Quels sont donc les moyens d'y parvenir ? Tout d'abord, le principe de l'égalité des nations doit être rétabli et, inversement, les concepts d'exceptionnalisme national, de suprématie culturelle, d'hégémonie naturelle et de domination unilatérale de l'ensemble du spectre doivent être abandonnés une fois pour toutes. Ainsi que tous les compromis qui pourraient donner l'impression, à tort ou à raison, d'appliquer des normes différentes ou doubles, ou de faire preuve d'hypocrisie morale.
Deuxièmement, avec la Charte des Nations unies et la Déclaration universelle des droits de l'homme, il existe un acquis de base accepté au niveau mondial, un dénominateur commun et une base solide pour l'ordre mondial (en partie au niveau du droit international coutumier). Il est donc difficile de comprendre pourquoi ses instruments judiciaires (à savoir la Cour internationale de justice et la Cour pénale internationale, respectivement) ne devraient pas être applicables à tous les États membres des Nations unies (et au-delà), en fin de compte par le biais d'un débat plausible sur l'applicabilité du droit international coutumier.
Troisièmement, la réforme du Conseil de sécurité de l'ONU, dont l'histoire remonte (au moins) à trente ans, doit être renforcée et poursuivie en particulier par les États membres n'appartenant pas au groupe des cinq membres permanents. Cette réforme devrait se concentrer, entre autres, sur l'augmentation significative du coût politique de l'exercice du droit de veto. La récente initiative du Liechtenstein d'avril 2022 indique une voie prometteuse dans cette direction.
Enfin, les institutions internationales, et en particulier le Secrétariat de l'ONU, ne peuvent éviter la question de leur contribution active à la prévention et à la résolution des conflits. La Charte des Nations unies ne contient pas d'interdiction, mais plutôt une invitation imminente et implicite pour le Secrétaire général des Nations unies à s'engager de manière proactive dans la prévention et la résolution des conflits. Par conséquent, la rhétorique et les lamentations qui s'ensuivent, selon lesquelles le monde a de gros problèmes, ne suffiraient pas à remplir les chartes et les descriptions de poste. L'ancien secrétaire général des Nations unies, Sithu U Thant, a joué un rôle déterminant dans la résolution de la crise cubaine de 1962. Les historiens détermineront dans quelle mesure cela s'applique également aux organisations internationales d'aujourd'hui et à leurs organes dans les crises actuelles.
Il est très peu probable qu'une confiance transnationale renouvelée et un nouvel ordre international puissent être mis en œuvre pacifiquement à partir de rien. Il est donc d'autant plus important d'insuffler une nouvelle vie aux mécanismes existants et, parallèlement, de permettre la résolution des conflits par le biais d'une diplomatie renforcée, en reconnaissant pleinement que cela peut nécessiter "un forage puissant à travers des planches dures". L'Europe, et l'Autriche en tant que pays d'accueil réputé, pourraient jouer un rôle essentiel à cet égard, à condition qu'il y ait une volonté de compromis et un "esprit viennois" ravivé dans le discours omnilatéral et le débat transnational. En fin de compte, les alternatives au multilatéralisme mondial et vivant sont rares si nous ne voulons pas retomber dans le bellum omnium contra omnes de Thomas Hobbes.
A propos de l'auteur :
Martin Kreutner est Spiritus Rector et Dean Emeritus de l'Académie internationale de lutte contre la corruption (IACA), ainsi qu'ancien Secrétaire exécutif de son Assemblée des Parties. Il conseille, entre autres, les Nations unies, le Conseil de l'Europe, l'UE, l'OSCE, la Banque mondiale, et a été président du Réseau des partenaires européens contre la corruption du Conseil de l'Europe et de l'UE (EPAC/EACN). Au total, il a passé cinq ans dans différentes missions internationales des Nations unies sur le terrain. Il est titulaire d'un diplôme de droit (Université d'Innsbruck, AUT) et d'une maîtrise en études policières et d'application de la loi (Université de Leicester, Royaume-Uni), et travaille avec LEXXTON (SUI) en tant que conseiller pour la diplomatie (d'entreprise), la conformité et les affaires internationales. M. Kreutner a été reconnu à deux reprises par Ethisphere (États-Unis) comme l'une des 100 personnes les plus influentes dans le domaine de l'éthique des affaires pour ses efforts visant à améliorer le bien-être humain par le biais de son travail avec les Nations unies et d'autres organisations mondiales.
Ljubljana/Vienne, 25 avril 2023
[1] L'IFIMES - Institut international d'études sur le Moyen-Orient et les Balkans, basé à Ljubljana, en Slovénie, est doté du statut consultatif spécial auprès de l'ECOSOC/ONU, à New York, depuis 2018, et est rédacteur en chef de la revue scientifique internationale "European Perspectives".
[2] Une version plus courte de cette tribune a d'abord été publiée sous le titre Le Monde Commentary dans le trimestriel viennois Cercle Diplomatique 01-2023.