La Conferencia sobre el Futuro de Europa y la reforma institucional

En realidad, debería comenzar por corregir el título de mi propio artículo e introducir un “no” en el mismo, pues, tal y como van las cosas, parece que la Conferencia sobre el Futuro de Europa camina, sin dirección clara, hacia la no reforma de las instituciones de la UE.

Y es que, efectivamente, esa es la intención declarada. Y produce cierto sonrojo que precisamente cuando más necesaria es la existencia de un fuerte liderazgo de las instituciones europeas, ante los enormes desafíos que hoy afronta la UE –en el interior y en el exterior–, mayor parece ser la presión para que éstas se conviertan en irrelevantes o, cuando menos, para que continúen siendo tan débiles como hoy son. Y produce sonrojo porque no deja de ser una flagrante paradoja que cuando, tras la debacle de Afganistán, se sostiene –con toda razón– la necesidad de una autonomía estratégica de la UE e, incluso, se llegue a proponer la existencia de un Ejército europeo, no exista –ni se quiere que exista– una institución permanente y cohesionada que pueda adoptar la decisión de movilizar ese Ejército y enviarlo a realizar tareas militares en zonas de guerra. Pues, ni el Consejo de Asuntos Exteriores, ni el Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad –en la actualidad, el español Josep Borrell– tienen plenamente esa capacidad y dependen del acuerdo unánime de 27 Estados.

Y, sin embargo, no está en la agenda de la Conferencia sobre el Futuro de Europa el objetivo de realizar tal reforma, que requeriría una modificación de los Tratados. De hecho, el actual presidente del Consejo Europeo, Charles Michel –cuando aún era primer ministro de Bélgica–, en una intervención ante el pleno del Parlamento Europeo en el que se debatía precisamente el futuro de Europa, el 3 de mayo de 2018, sostuvo que una modificación de los Tratados en este momento “sería incluso contraproducente”, lo que no le impidió, sin embargo, hablar al mismo tiempo de la existencia una “crisis fundamental de fe” en las instituciones. De hecho, aquella intervención de Michel se encuadró en una serie de debates en los que el Parlamento Europeo invitó a todos los primeros ministros de los Estados miembros de la UE a expresar su opinión sobre el futuro de Europa, sus retos y sus necesidades. Pues bien, en aquellos debates, que tuvieron lugar entre enero de 2018 y abril de 2019, ni uno sólo de los primeros ministros hizo referencia alguna a la necesidad de reformar la instituciones y hacerlas más sólidas, representativas y eficientes. No es de extrañar, pues, que cuando el Consejo fijó su posición definitiva sobre el objetivo de la Conferencia sobre el Futuro de Europa, en junio de 2020, se adoptase lo que el propio Consejo denominó “policy first approach”; es decir, que lo importante era el debate sobre las políticas a seguir y no sobre las instituciones que debían adoptar y aplicar esas políticas.

En este sentido, además, se produjo un gran consenso entre las instituciones –el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión– sobre cuáles habrían de ser esas políticas en torno a las cuales debería centrarse el debate de la Conferencia: la transición verde, la transformación digital, la reafirmación y protección de los valores de la UE, los retos de carácter social (migración, salud, igualdad, integración, empleo), y la posición de la UE en el contexto internacional. Sobre todo, la idea era centrarse en los “asuntos que verdaderamente interesan a los ciudadanos” y realizar un proceso abierto e intenso de participación ciudadana, promoviendo las consultas y los paneles de diálogo ciudadanos. El único aspecto de carácter institucional en cuya reforma coinciden las instituciones es, por un lado, consolidar el sistema de cabezas de lista (que sea nombrado presidente de la Comisión Europea el cabeza de la lista más votada en las elecciones al Parlamento Europeo) y, por otro, introducir las listas transnacionales, lo que supone que un número determinado de parlamentarios europeos sea elegido en una circunscripción europea, a través de estas listas, y no sólo –como es ahora– en el marco de circunscripciones nacionales.

En principio, la intención no puede ser más loable: participación abierta y atención exclusiva a los intereses de los ciudadanos. Sin embargo, al mismo tiempo, se produce el olvido o, más bien, la relegación expresa, de las necesarias reformas de las instituciones que han de llevar a cabo esas políticas que interesan a los ciudadanos. Este ejercicio no es nuevo, lo hemos visto ya con anterioridad, y el resultado no puede ser más desalentador: frustración, desencanto y alejamiento de los ciudadanos a los que se dice atender y escuchar.

Y es que términos como participación ciudadana, o atender a los verdaderos intereses de los ciudadanos, han venido siendo utilizados tradicionalmente en los debates sobre las reformas y el futuro de la UE como una cortina de humo con la que se trata de distraer y ocultar el objetivo primordial de la reforma de la UE: su consolidación como entidad política supranacional, acentuando el proceso de integración política y económica y dotándola de instituciones sólidas, cohesionadas y democráticas. Instituciones que, en verdad, sean capaces de actuar de manera eficiente, más en representación de los ciudadanos de Europa, que –como hoy ocurre– en representación de los intereses particulares de los Estados miembros.

El proyecto europeo es hoy un proceso en construcción; es, como dice el artículo primero del Tratado de la Unión Europea, una “etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa”. Una unión en la que, además, las decisiones deben ser tomadas “de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible”. No creo, pues, que el gran debate deba ser hoy sobre la definición de los objetivos y políticas de la UE. Los Tratados los definen ya con gran detalle y extensión y lo que no está allí, en este ámbito, es perfectamente definible –como, de hecho, ya ocurre– en la agenda estratégica del Consejo, o en el programa político de la Comisión. Para eso, pues, no se necesita una Conferencia sobre el futuro de Europa. En cambio, sí se necesita una conferencia de este carácter para abordar las reformas que de verdad importan en la estructura institucional y el funcionamiento de la UE, y realizar las correspondientes reformas de los Tratados.

Y, la verdad, no hace falta ir muy lejos ni organizar foros extraordinarios para tratar de precisar qué es lo que se necesita. Ya está hecho. Así, en un estupendo ejercicio de reflexión sobre lo que denominó entonces su visión sobre el futuro de Europa, el Parlamento Europeo aprobó en 2017 tres importantes resoluciones sobre posibles reformas en la estructura institucional de la UE, sobre el funcionamiento de las instituciones, y sobre las reformas financieras y la capacidad presupuestaria de la zona euro, resultado de tres extensos y detallados informes redactados por destacados parlamentarios de las entonces tres fuerzas políticas más relevantes del Parlamento: Mercedes Bresso (S&D) y Elmar Brok (PPE), el primero; Guy Verhofstadt (ALDE), el segundo; y Reimer Böge (PPE) y Pervenche Berès (S&D), el tercero.

Allí, con gran moderación y tratando de no hacer una reforma radical de los Tratados, se proponía, entre otras cosas, convertir al Consejo en una verdadera cámara legislativa –el Senado de Europa–, reduciendo el número de sus configuraciones y convirtiéndolas en comisiones preparatorias de sus trabajos; suprimir la unanimidad en el Consejo e introducir la mayoría cualificada para decidir sobre todas las materias competencia de la Unión; convertir a la Comisión en el verdadero –y único– poder ejecutivo de la UE, reduciendo su número de miembros; consolidar el sistema de cabezas de lista para elegir al Presidente de la Comisión; crear un Consejo especial para las cuestiones de defensa, presidido por un nuevo Ministro de Defensa de la UE, vicepresidente de la Comisión; crear un Ministro de Finanzas de la UE, vicepresidente de la Comisión, capaz de dirigir toda la política económica y financiera de la UE y presidir el Eurogrupo; dar mayor papel al Parlamento Europeo, incluyendo en ello la potestad de iniciativa legislativa y el poder de control sobre todas las políticas de la UE, incluidas la política financiera y la política exterior y de seguridad común; crear un Fondo Monetario Europeo, que absorbería al Mecanismo Europeo de Estabilidad y tendría capacidad para endeudarse y prestar dinero en caso de necesidad.

La verdad, tampoco es ésta la reforma que yo hubiese buscado y me hubiese encantado ir más allá en la consolidación de un modelo federal y parlamentario del gobierno de la UE. Sin embargo, hubiese preferido que ese fuese el objetivo de debate de la Conferencia sobre el Futuro de Europa, y no un etéreo debate sobre modelos de participación ciudadana y de definición de políticas que ya están definidas. El Mediterráneo hace ya muchos años que ha sido descubierto. La cuestión es cómo navegarlo mejor.

Antonio Bar Cendón, catedrático de Derecho Constitucional y catedrático Jean Monnet “ad personam” de la Universidad de Valencia