¿El multilateralismo en un callejón sin salida?
El próximo tablero geopolítico y la necesidad de reactivar la diplomacia
Hace unos diez años, cada vez más expertos empezaron a compartir y debatir el argumento de que nos dirigimos hacia una crisis global de cooperación internacional, de diálogo, de acción y responsabilidad colectivas, de confianza; una crisis global del multilateralismo. Lamentablemente, este análisis y esta evaluación se han confirmado. Existe un consenso casi universal sobre el hecho de que nos encontramos en un periodo de fuertes tensiones geopolíticas, de múltiples inseguridades, de cambio, a menudo de inversión, de los antiguos paradigmas globales, y de una parálisis percibida de los anteriores mecanismos de prevención y resolución de conflictos. El canciller alemán Scholz, en su llamativo discurso del 27 de febrero de 2022, lo calificó de Zeitenwende, un punto de inflexión en la historia desencadenado por una guerra en Europa, una guerra, un medio de hacer política groseramente ilegal, que se presumía -expressis verbis- "impensable" en Europa. Un gran número de líderes políticos occidentales y comentaristas de los medios de comunicación se hicieron eco de esa valoración y de la "impensabilidad de la guerra" en Europa.
La afirmación de una Zeitenwende de hecho no será cuestionada. Sin embargo, la supuesta exclusividad de una pax aeterna en Europa podría reflejar más bien cierto grado de autoengaño, autocomplacencia y arrogancia que un compromiso serio con las contingencias geopolíticas y las realidades globales de larga data, más aún desde perspectivas no europeas o no occidentales. Resulta difícil imaginar que las familias de Afganistán, Etiopía, Irak, Israel, Libia, Malí, Palestina, Sudán, Siria, Yemen o la antigua Yugoslavia -por nombrar sólo algunas- suscriban la noción de "guerra impensable" y el carácter excluyente de las consecuencias actuales.
La arquitectura internacional actual es el resultado de varios Zeitenwenden. La historia moderna suele situar el punto de partida en la Orden de Westfalia (1648), que ya consagraba postulados centrales como la soberanía estatal, la igualdad jurídica de los Estados, la no intervención y la diplomacia interestatal. Otros hitos en el tiempo fueron la publicación de la "Paz perpetua" de Emmanuel Kant (1795) como pieza filosófica idealista para la prevención de conflictos; el Congreso de Viena (1814-15), que estableció la arquitectura posnapoleónica; y el discurso del presidente estadounidense Woodrow Wilson ante el Congreso en 1918, en el que presentó sus famosos 14 puntos, concebidos como directrices para configurar el orden posterior a la Primera Guerra Mundial. Lo que se suponía que iba a servir como piedra angular de un orden de paz duradero acabó siendo un periodo que Henry Kissinger calificó más tarde como la "Guerra de los Treinta Años del siglo XX".
Las conferencias de Moscú, Teherán (ambas en 1943), Yalta y Potsdam (ambas en 1945) condujeron, como uno de sus principales resultados al final de la Segunda Guerra Mundial, a la fundación de las Naciones Unidas (organización) el 24 de octubre de 1945. El resultado o resultados globales de estos acontecimientos son ampliamente reconocidos como el "punto cero" del actual orden internacional, su sistema internacional multilateral y sus normas y principios subyacentes.
En el ámbito europeo, el proceso de Helsinki, una serie de acontecimientos que siguieron a la Conferencia para la Seguridad y la Cooperación en Europa (CSCE) de 1972, proceso iniciado por los dirigentes soviéticos en la era de la distensión, culminó con la firma de los Acuerdos de Helsinki en 1975. Con el objetivo de reducir la tensión entre la Unión Soviética y el bloque o bloques occidentales, el proceso de Helsinki inició debates sobre los derechos humanos y las libertades fundamentales. También estaba llamado a potenciar la cooperación económica, científica y humanitaria entre Oriente y Occidente, y más tarde -mediante la Carta de París de 1990 y la Cumbre de Budapest de 1994- se "modernizó" para convertirse en la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE). La caída del Telón de Acero en 1989 y la disolución de la antigua Unión Soviética en diciembre de 1991 no sólo permitieron el mencionado fomento de la cooperación regional (CSCE/OSCE) y pusieron fin definitivamente a la Guerra Fría mundial (y no a la historia en sí, como algunos habían proclamado, entusiasta pero prematuramente), sino que también supusieron la transformación de facto de las relaciones internacionales hacia un mundo unipolar.
Febrero de 2022, el último Zeitenwende. Un jefe de misión de las Naciones Unidas en Nueva York describió recientemente la situación actual en ese importante foro internacional de la siguiente manera: existe el bloque occidental, el "otro bloque" y los países del hemisferio sur, estos últimos -una vez más- se encuentran en el papel de presuntos meros espectadores.
Aunque a primera vista esta observación pueda sonar simplista, encierra una relevancia sorprendentemente clara que no debe pasarse por alto. Son sobre todo los países menos desarrollados y los países en desarrollo los que más sufren, entre otras cosas, el aumento vertiginoso de los precios de la energía, los cereales y los alimentos, la inflación galopante, la interrupción de las cadenas de suministro, el colapso del comercio transnacional y de los mercados mundiales, y una tela de araña cada vez más inmanejable de sanciones y transgresiones normativas motivadas por el poder político, de hecho, medidas coercitivas unilaterales que hace poco el Consejo de Derechos Humanos de la ONU subrayó que eran "contrarias al derecho internacional, al derecho internacional humanitario, a las normas internacionales de derechos humanos, a la Carta [de las Naciones Unidas] y a las normas y principios que rigen las relaciones pacíficas entre los Estados" (A/HRC/52/L. 18 ) -, así como interrupciones del sistema financiero y bancario (central) internacional. Es más, acompañados por una retórica general belicosa que prolifera desde diversos bandos, estos últimos Estados sienten una presión cada vez mayor para unirse a uno de los dos primeros bandos políticos como -lo que aparentemente perciben como un déjà-vu- aliados vasallos.
En una nota similar, también son testigos, con diversos grados de consternación y alarma, de que antiguas consignas como la globalización y la "confianza a través del comercio" ahora parecen haber sido sustituidas por lo contrario, por la "disociación" y la "desvinculación"; ven una nueva carrera armamentística de enormes proporciones; ya no perciben a Europa como una parte interesada independiente y mediadora, sino que, desde esa perspectiva exterior, observan que los conceptos de pertenencia a la Unión Europea frente a pertenencia a la OTAN son cada vez más difusos. Dentro de Europa, son testigos de un desplazamiento del centro de gravedad desde Berlín y París hacia los Estados miembros (EM) más orientales, en particular hacia Varsovia (y los Estados bálticos), así como de una Bruselas ad hoc que oscila entre medias y más allá; por último, pero no por ello menos importante, se sienten desconcertados y perplejos ante las metáforas auténticas y públicas de "jungla de jardín" de los representantes diplomáticos de alto nivel.
Pero los tiempos ya no son los del "punto cero". Mientras que entonces India aún era una colonia británica, hoy no sólo es el país más poblado del mundo (junto con China), sino también la democracia más poblada. Para ilustrar esta evolución y estos cambios, recordemos lo que dijo el ministro indio de Asuntos Exteriores, Subrahmanyam Jaishankar, en junio de 2022, con ocasión de la Conferencia Globsec de Budapest: "Europa tiene que salir de la mentalidad de que los problemas de Europa son los problemas del mundo, pero los problemas del mundo no son los problemas de Europa"; y sobre la cuestión de a cuál de los dos campos ("ejes") pretende unirse India: "Aquí es exactamente donde discrepo. Este es el constructo que intentan imponerme. Y no lo acepto. No creo que sea necesario que me una a este eje o no, y si no me uno a este, debo estar con el otro. No lo acepto. Soy una quinta parte de la población mundial, soy hoy la quinta o sexta economía del mundo. [Por tanto,] creo que tengo derecho a tener mi propio bando, tengo derecho a sopesar mis propios intereses, a tomar mis propias decisiones, [...] y mis decisiones serán un equilibrio entre mis valores y mis intereses". Tales declaraciones, supongo, vendrían con una redacción similar hoy en día y pro futuro de muchos países, por ejemplo, Brasil, Sudáfrica, Egipto e Indonesia, por nombrar sólo algunos.
Paralelamente, la comunidad mundial está cada vez más atónita y molesta por el hecho de que este conflicto en Europa se esté librando y tratando en todas las dimensiones, menos en una. Mientras que la dimensión militar (armamento, escalada, etc.), la económica (medidas coercitivas unilaterales como paquetes de sanciones sin precedentes, etc.), la esfera de la información (censura, propaganda, prohibición de medios de comunicación, etc.) y el componente cibernético (ciberguerra, etc.) están cobrando un peligroso y significativo impulso; mientras que en muchos debates prevalece una dicotomía simple y exclusiva de victoria frente a derrota, una dimensión permanece persistentemente (demasiado) en silencio: la diplomacia multilateral y la resolución internacional de conflictos.
Sin duda, la piedra angular de la paz y la seguridad colectiva es la prohibición general de la amenaza o el uso de la fuerza. De acuerdo con la Carta de la ONU, la fuerza sólo está permitida en caso de legítima defensa o previa autorización del Consejo de Seguridad de la ONU (CSNU). Sin embargo, como ha demostrado la historia, esta prohibición sólo funciona en determinados casos, entre otras cosas porque en muchos casos hay un vacío de posibilidades de sanción. Ni Estados Unidos, ni China, ni la Federación Rusa han ratificado el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional (CPI); algunos incluso se oponen abiertamente a la legalidad y autoridad de la Corte y han aprobado leyes nacionales que penalizan cualquier cooperación con la CPI.
Es más, el estatus privilegiado de estos Estados -junto con los demás miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU (Permanent-5)- como potencias nucleares está consagrado en el Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares (TNP). Una potencia nuclear que tiene derecho de veto en el Consejo de Seguridad y no se somete a ningún tribunal internacional no puede ser considerada legalmente responsable in praxi. Esto nos lleva, nolens volens, al `concepto jurídico de prerrogativa (poder)' que puede entenderse como el poder de actuar a discreción propia sin autorización legal y, si así se decide, también en contra de las normas generales - y no ser sancionado en el proceso (© M. Kumm et al.). Cuando hoy se debate cada vez más sobre el paso de un orden mundial unipolar a uno multipolar, se trata esencialmente también de una presunta búsqueda por parte de la Federación Rusa y China -aparentemente en ejecución de reciprocidad- de ejercer ellas mismas el poder de prerrogativa. Aunque los miembros del Consejo de Seguridad de la ONU, en particular los cinco miembros permanentes, están llamados por la Carta de las Naciones Unidas y por el conjunto de sus miembros a actuar como guardianes de facto de ese mismo Tratado, es históricamente evidente que (la mayoría de) los cinco miembros permanentes se encuentran entre los infractores más frecuentes y graves de la Carta.
Todo esto no es un buen punto de partida para un renacimiento del multilateralismo y de la diplomacia (cooperativa). Entonces, ¿cuáles serían las vías para llegar a ese punto? En primer lugar, hay que reinstaurar el principio de igualdad de las naciones y, a la inversa, abandonar de una vez por todas los conceptos de excepcionalismo nacional, supremacía cultural, hegemonía natural y dominio unilateral de todo el espectro. Así como todos los compromisos que puedan causar, con razón o sin ella, la impresión de aplicar un rasero diferente o doble, o de hipocresía moral.
En segundo lugar, con la Carta de la ONU y la Declaración Universal de los Derechos Humanos, existe un acervo básico mundialmente aceptado, un denominador común y un fundamento sólido del orden mundial (en parte, en el plano del derecho internacional consuetudinario). Por lo tanto, es difícil entender por qué sus instrumentos judiciales (es decir, la Corte Internacional de Justicia y la Corte Penal Internacional, respectivamente) no deberían ser aplicables a todos los Estados miembros de la ONU (y más allá), y serlo, en última instancia, a través de un debate plausible sobre la aplicabilidad del derecho internacional consuetudinario.
En tercer lugar, la reforma del Consejo de Seguridad de la ONU, cuya historia se remonta (al menos) a treinta años atrás, debe ser reforzada y llevada a cabo, en particular, por los Estados miembros que no pertenecen al Permant-5. Dicha reforma deberá centrarse, entre otras cosas, en aumentar significativamente los costes políticos del ejercicio de la carta de veto. La reciente iniciativa de Liechtenstein de abril de 2022 indica una vía prometedora en este sentido.
En última instancia, las instituciones internacionales y, en particular, la Secretaría de la ONU, no pueden eludir la cuestión de su contribución activa a la prevención y resolución de conflictos. La Carta de la ONU no contiene una prohibición, sino más bien una invitación inminente e implícita a que el secretario general de la ONU se comprometa de forma proactiva en la prevención y resolución de conflictos. En consecuencia, la retórica y el lamento posteriores de que el mundo tiene grandes problemas no bastarían para el cumplimiento de las Cartas y las descripciones de los puestos. El ex secretario general de la ONU, Sithu U Thant, desempeñó un papel decisivo en la resolución de la crisis de Cuba en 1962. Los historiadores determinarán hasta qué punto esto se aplica también a las organizaciones internacionales actuales y a sus órganos en las crisis actuales.
Es muy improbable que la confianza transnacional renovada y un nuevo orden internacional puedan implantarse pacíficamente desde cero. Esto hace que sea aún más importante insuflar nueva vida a los mecanismos existentes y, paralelamente, permitir la resolución de conflictos mediante una diplomacia reforzada, reconociendo plenamente que puede requerir la "poderosa perforación a través de duras tablas". Europa, y Austria como país anfitrión de buena reputación, podrían desempeñar un papel vital en este sentido, siempre que exista voluntad de compromiso y un "espíritu vienés" reavivado en el discurso omnilateral y el debate transnacional. A fin de cuentas, las alternativas al multilateralismo global y vivo son escasas si no queremos acabar de nuevo en el bellum omnium contra omnes de Thomas Hobbes.
Sobre el autor:
Martin Kreutner es Spiritus rector y decano emérito de la Academia Internacional contra la Corrupción (IACA), así como antiguo secretario ejecutivo de su Asamblea de Partes. Asesora, entre otros, a la ONU, el Consejo de Europa, la UE, la OSCE, el Banco Mundial; y fue presidente de la red del CdE/UE European Partners Against Corruption (EPAC/EACN). En total, pasó cinco años en diferentes misiones internacionales de la ONU sobre el terreno. Es licenciado en Derecho (Universidad de Innsbruck, AUT) y posee un máster en Estudios Policiales y de Orden Público (Universidad de Leicester, UK), y colabora con LEXXTON (SUI) como asesor de diplomacia (corporativa), cumplimiento y asuntos internacionales. El Sr. Kreutner fue reconocido dos veces por Ethisphere (EE.UU.) como una de las 100 personas más influyentes en ética empresarial por sus esfuerzos por mejorar el bienestar humano a través de su trabajo con la ONU y otras organizaciones mundiales.
Liubliana/Viena, 25 de abril de 2023
[1] IFIMES - Instituto Internacional de Estudios sobre Oriente Medio y los Balcanes, con sede en Liubliana, Eslovenia, tiene estatus consultivo especial en ECOSOC/ONU, Nueva York, desde 2018. y es editor de la revista científica internacional "European Perspectives".
[2] Una versión más corta de este artículo de opinión se publicó por primera vez como Comentario de Le Monde en el trimestral vienés Cercle Diplomatique 01-2023