Nouvelles règles fiscales de l'UE
L'un des plus grands succès de la dernière présidence espagnole a été de parvenir à un accord politique au sein du Conseil de l'Union européenne sur les nouvelles règles fiscales, l'adaptation du pacte de stabilité et de croissance, dont la Commission avait suspendu l'application avec la pandémie, en mars 2020, avec la clause de sauvegarde générale afin de permettre aux États membres d'investir au-delà des limites établies dans le traité, 3 % du déficit public et 60 % de la dette.
L'accord est largement basé sur la proposition de la Commission (deux règlements et une directive) visant à réformer le PSC qui, basé en grande partie sur le respect de ratios budgétaires à court terme, a été considéré par beaucoup comme trop rigide et difficile à appliquer, bien qu'il ait été adapté à plusieurs reprises ("Six Pack", "Two Pack", "Fiscal Compact", etc.). Il ne faut pas oublier que les premiers pays à avoir dépassé la limite de déficit ont été précisément l'Allemagne et la France, et que ces deux pays l'ont dépassée plus souvent que l'Espagne. Seuls trois pays, la Finlande, le Luxembourg et l'Estonie, ne l'ont jamais dépassée. Ainsi, après l'annonce de sa résurrection, il était nécessaire de l'adapter à la réalité économique internationale et nationale actuelle (dans laquelle six pays membres dépassent les 100 % de dette publique), pour laquelle l'expérience importante accumulée au cours de plusieurs décennies devait être prise en compte. Un "trilogue" entre les institutions (Conseil, Parlement et Commission) est maintenant en cours pour assurer sa mise en œuvre cette année, 2024, mais avec des effets dès les budgets 2025.
En substance, les règles relatives au déficit et à la dette sont maintenues, mais leur mise en œuvre est rendue plus flexible par l'établissement de trajectoires fiscales pour leur réduction tous les quatre ans indépendamment pour chacun des États membres non conformes selon leurs propres chiffres, extensibles à sept ans, avec des conditions, en particulier s'ils s'engagent dans des réformes structurelles. Bien que ce soient les États eux-mêmes qui conçoivent leur processus de réduction progressive, pour les pays dont les déficits publics et la dette dépassent respectivement 3 % et 60 % - comme c'est le cas de l'Espagne actuellement - la Commission proposera une "trajectoire technique" sur laquelle la trajectoire proposée par les États devra se baser. Pour les États dont la dette est supérieure à 90 %, la réduction devrait être de 1 % par an, même si leur déficit budgétaire est inférieur à 3 %.
Les mécanismes de contrôle sont fondamentalement les mêmes : la Commission contrôlera le respect de ce qui a été convenu et pourra ouvrir une procédure de sanction si cette trajectoire n'est pas respectée, en tenant compte de la situation économique, des réformes structurelles et des investissements (transition technologique et verte), y compris les investissements en matière de défense. Si l'ajustement n'est pas respecté, les amendes peuvent s'élever à 0,05 % du PIB par semestre (environ 680 millions d'euros dans le cas de l'Espagne).
Au final, un équilibre semble avoir été trouvé entre l'Allemagne, championne de la " frugalité ", favorable à la réduction des chiffres élevés de déficit et de dette que certains ont atteint après la pandémie - et l'invasion de l'Ukraine par la Russie - et la France (et l'Italie - l'Espagne), qui prône la nécessité de ne pas sacrifier certains investissements : ni les intérêts de la dette, ni les fonds européens, ni le chômage ne compteront dans la réduction de la trajectoire. En l'absence d'une véritable fiscalité européenne, un certain nombre d'investissements étatiques sont conçus comme une incitation fiscale indirecte, au même titre que les réformes structurelles. Mais seront-ils suffisants en cas de crise, ou faudra-t-il de nouveaux investissements européens tels que la "Next Generation EU" pour assurer l'équilibre entre croissance et réduction de la dette ?
La question à un million de dollars est de savoir si les nouvelles règles permettront à l'UE de faire face à la prochaine crise financière. Elle sera certainement dans une meilleure situation qu'auparavant. Elles sont un peu plus souples, mais probablement pas assez. Ce ne sera certainement pas la solution ultime. Je pense que nous aurions pu aller un peu plus loin, compte tenu du niveau actuel d'intégration européenne. Le système semble encore trop complaisant, selon certains, pour garantir que les États membres le respecteront plus qu'auparavant. De plus, la complexité des règles risque de les rendre difficiles à mettre en œuvre dans une zone euro dont la gouvernance imparfaite n'est pas non plus un gage de respect. Tout faire reposer exclusivement sur l'équilibre entre la Commission et le Conseil, comme par le passé, n'est peut-être pas le plus approprié car, en fin de compte, comme nous l'avons vu, il se prête trop aux compromis politiques. C'est peut-être ce qui est recherché, car c'est en temps de crise qu'une plus grande flexibilité est nécessaire, mais on aurait pu aussi saisir l'occasion de donner aux institutions fiscales indépendantes un rôle un peu plus décisif dans cet équilibre interinstitutionnel.
Enfin, il y a plusieurs éléments supplémentaires qui pourraient finir par affecter son efficacité en cas de crise grave. Il sera essentiel que la volonté des Etats membres de se conformer aux nouvelles règles prévale, mais il semble que le Pacte soit le résultat d'un compromis entre deux écoles de pensée qui restent opposées, et la division des opinions n'est pas bonne pour l'application des règles en période de difficulté. Espérons que la ou les prochaines crises que l'UE devra affronter avec les nouvelles règles fiscales ne seront pas pires que la dernière. Il sera plus facile de les mettre en œuvre tant que la croissance économique sera au rendez-vous, même si les taux sont modestes comme c'est le cas actuellement, mais ce n'est plus le cas pour la première économie de la zone euro.
L'Espagne peut maintenant se préparer à s'adapter à la rigueur qui l'attend après le renouvellement du pacte. Pour l'heure, la Commission a déjà recommandé au gouvernement espagnol de limiter la croissance des dépenses primaires à 2,6 % et l'a déjà averti qu'elle ouvrirait une procédure de déficit excessif au printemps prochain sur la base de la clôture du budget de cette année. Le nouveau ministre espagnol des Finances, qui semble avoir joué un rôle important dans la conclusion de l'accord, en tant que membre de l'équipe de la présidence, compte tenu de son expérience au sein de la Commission elle-même et de l'AIReF, en tant que grand expert en matière de durabilité des finances publiques, sera sans aucun doute un facteur clé pour le gouvernement actuel dans la conception de cette nouvelle transition fiscale, la réduction du déficit et de la dette, que Bruxelles nous oblige à entreprendre. Ce ne sera certainement pas une tâche facile, étant donné le comportement de l'économie espagnole et, surtout, des dépenses publiques au cours des dernières années.
Ambassadeur d'Espagne. Ancien directeur général de l'intégration et des affaires générales et économiques de l'UE.