L'ONU et le Moyen-Orient : dans la santé et dans la maladie
Le conflit israélo-arabe a été sa première mission, toujours non résolue ; l'Irak, un réveil et la Syrie, un nouveau questionnement qui ne va pas au-delà. « Le Moyen-Orient est l'espace où l'ONU a essayé de se comprendre, de mettre en pratique ses principes et sa charte », résume Efe Karim Maqdisi, professeur à l'Université américaine de Beyrouth et auteur de « Les Casques bleus ». « Les Nations unies et le monde arabe », une compilation chronologique de la façon dont cette région a été contrainte à une « reconceptualisation » constante.
Aujourd'hui, le drapeau bleu et blanc de l'ONU, les 4x4 avec l'acronyme en anglais (UN) et les observateurs militaires sont répartis sur les bâtiments, les rues et les frontières de cette terre convulsée et reflètent une omniprésence aussi valorisée que rejetée.
Depuis sa naissance, son implication dans la région a été pleine d'ombres et de lumières, notamment en raison de l'action et de l'inaction d'un Conseil de sécurité qui a empêché la nécessaire adaptation des instruments humanitaires ou de pacification qui contiennent la volatilité d'un contexte à forte charge géopolitique.
Le plan de partage de la Palestine sous mandat britannique, adopté par l'Assemblée générale en 1947, a été rejeté par les Arabes et a déclenché un conflit majeur qui a des implications jusqu'à ce jour.
« C'est dans le scénario arabo-israélien que l'ONU développe ses principaux instruments de maintien de la paix. Ce fut le premier endroit où un médiateur a été envoyé, la première mission d'observation, la première mission de maintien de la paix, l'ONUST, qui existe toujours, et la première agence spécialisée, l'UNRWA (agence pour les réfugiés palestiniens) », la plus grande de l'ONU, explique à Efe José Vericat, directeur régional du Centre Carter.
Les premières grandes décisions de l'Assemblée générale ont été consacrées à ce conflit et, à partir de ce scénario, l'ONU a réagi de manière ad hoc et a façonné sa structure, ce qui n'était pas toujours prévu dans sa charte fondatrice.
Le diplomate suédois Folke Bernadotte a été en 1948 le premier médiateur des Nations unies et a été envoyé à Jérusalem. Il y sera assassiné quelques mois plus tard, prélude aux difficultés que l'organisation va rencontrer dans les années suivantes. Le nombre de mécanismes, d'instruments, d'organes et de modes opératoires utilisés et mis en œuvre par l'organisation dans le monde entier sont des ramifications de cet éternel conflit, en particulier dans le domaine de la consolidation de la paix.
À l'ONUST (Organisation des Nations unies pour la surveillance de la trêve), le personnel a été formé et s'est ensuite rendu dans d'autres points chauds. C'est là qu'a été développée une forme d'intervention qui a été reproduite dans le monde entier : l'envoi de troupes multinationales sur le terrain avec un mandat spécifique.
L'UNRWA joue un rôle important dans la défense des droits des réfugiés palestiniens et a également joué un rôle clé dans le maintien de leur cause pendant des décennies. Au Moyen-Orient, « l'ONU est autant impliquée dans la création du problème que dans la recherche d'une solution », explique Vericat.
Depuis l'attaque du siège de l'ONU à Bagdad en 2003, les bâtiments de l'organisation doivent être équipés de clôtures, de gardes et d'armées nationales, comme c'est le cas au Liban, illustre Maqdisi.
« Cela symbolise le changement qui s'est produit, surtout au lendemain de 2003, dans la façon dont l'insécurité politique est perçue. Le représentant de l'ONU à Bagdad, Sergio Vieira de Mello, a été tué dans cette attaque alors que les bâtiments de l'ONU étaient encore relativement exposés ».
Bien que l'ONU n'ait pas approuvé l'invasion de l'Irak menée par les États-Unis, son intervention presque au lendemain de la déclaration de fin de guerre a conduit à la perception d'une grande partie de la population comme un allié de l'occupation américaine.
Cette perte de légitimité a commencé, selon Maqdisi, avec l'imposition de sanctions sévères à l'Irak dans les années 1990, après l'invasion du Koweït, approuvées par le Conseil de sécurité, qui jusqu'alors n'avaient été que partiellement appliquées dans d'autres pays mais qui, dans le cas de l'Irak, dépassaient les limites humanitaires pour beaucoup. « Cela a suscité beaucoup de critiques et il a dû s'adapter à une version meilleure ou plus humaine de ce genre de sanctions », explique-t-il.
Il situe ainsi l'Irak comme un autre espace important de la façon dont, après la guerre froide, l'ONU s'est développée, à la fois avec les sanctions et dans la réponse humanitaire envers les réfugiés.
L'agence pour les réfugiés (UNHCR) a joué un rôle important qui a récemment connu un nouveau défi en Syrie, notamment le déplacement de personnes en raison des atrocités de l'État islamique (EI), ce qui l'a obligé à faire face à la plus grande crise de réfugiés depuis la Seconde Guerre mondiale.
Les révoltes arabes qui ont débuté en 2011 ont de nouveau secoué la région et les organisations qui y travaillent. Le conflit syrien a généré un afflux massif de réfugiés que tous se sont tournés vers le UNHCR, légitimé par la direction en Irak, pour réagir à une crise de cette ampleur. Mais cela a ouvert d'autres questions.
« Il y avait un certain nombre d'agences des Nations unies qui, par nature, devaient traiter avec le gouvernement (de Bachar Al Assad) pour la livraison de nourriture ou d'aide. La critique était que l'ONU légitimait le gouvernement (accusé de répression) et beaucoup demandaient des itinéraires alternatifs », se souvient Maqdisi.
Ainsi, la Syrie est devenue un autre « champ de bataille de la façon dont l'ONU allait se reconceptualiser », évitant le gouvernement au profit du soutien du peuple, de la société civile. Le débat de l'époque semblait s'arrêter au « rôle traditionnel » de l'ONU de collaborer avec les gouvernements existants, quelle que soit leur légitimité.
La discussion n'est pas close et la récente crise au Liban à propos de l'explosion dans le port de Beyrouth a ramené la demande de contourner les gouvernements corrompus et de détourner l'aide directement vers la société. « Je pense que beaucoup au Conseil de sécurité ne voulaient pas (re)penser à cela. Il n'y a pas assez d'intérêt, et cela inclut les Etats-Unis, la Russie et la Chine (avec un droit de veto) », explique Maqsidi à propos des limites de l'agence à se redéfinir.
Les membres du Conseil de sécurité ont des intérêts nationaux forts au Moyen-Orient, où tous ses membres, à l'exception de la Chine, ont des liens historiques. Cet organe aurait pu faire plus dans ce domaine mais, à maintes reprises, il a été conditionné par des vetos - ou la possibilité de vetos - sur ses résolutions. Les États-Unis se distinguent, qui, avec leur défense acharnée des positions d'Israël, ont mis leur veto à 40 résolutions.
La polarisation au sein du Conseil l'a laissé à court d'action et a conduit les États arabes à recourir de plus en plus à l'Assemblée générale et à d'autres institutions des Nations unies (comme le Conseil des droits de l'homme), avec le risque que celles-ci soient « colonisées » par le conflit et ses ramifications.
Le Moyen-Orient, et plus que tout autre, le conflit israélo-palestinien, a mis en lumière l'un des graves problèmes de l'organisation : son incapacité à faire respecter ses propres résolutions, tant celles du Conseil (contraignantes) que celles de l'Assemblée (non contraignantes).
Un des premiers exemples est la résolution 181, qui a donné le feu vert à la partition, qui n'a été que partiellement réalisée 73 ans plus tard et dont beaucoup de mandats ont été oubliés (Corpus Separatum de Jérusalem, frontières, etc.). Et, depuis la résolution 181, elle s'additionne et se poursuit.
Les forces de paix dans la région, pour leur part, ont apporté une contribution précieuse, en permettant notamment aux parties de réduire les tensions en sauvant la face. Un échec qui est devenu évident est sa prolongation dans le temps. Aujourd'hui, l'ONU reconnaît que les missions de paix doivent avoir une stratégie de sortie dès le départ, afin qu'elles ne deviennent pas, comme cela s'est produit au Moyen-Orient, un élément du paysage.
Un autre débat intéressant est la critique de ceux qui considèrent que l'ONU peut contribuer à geler un conflit, à le maintenir insoluble. À mesure que la violence militaire disparaît et que les besoins humanitaires sont satisfaits, les parties concernées peuvent perdre la motivation de faire des concessions pour une paix plus durable.
Le lieutenant-colonel Jonathan Conricus, aujourd'hui porte-parole de l'armée israélienne et qui a été le premier soldat israélien affecté au quartier général d'évaluation des opérations de maintien de la paix de l'ONU, reconnaît que le mandat de ces forces est imparfait, mais souligne qu'elles ont des pouvoirs positifs en tant que mécanisme de liaison et de désaccord et qu'elles aident les parties à désamorcer les situations. Un effet fondamental, car « la réalité sur le terrain n'est pas reflétée dans les rapports » du Conseil de sécurité.
Le bon fonctionnement d'une mission ne garantit pas la réussite de l'objectif final. Comme le souligne Judy Hylton, porte-parole de l'ONUST, à Efe, « le maintien de la paix ne peut pas fonctionner s'il y a des divisions au sein du Conseil de sécurité et parmi les principaux acteurs qui influencent les parties à respecter les accords. Nous ne sommes pas en mesure de régler ce problème ». Le fait que, 74 ans plus tard, le conflit israélo-palestinien existe toujours est un rappel douloureux et brutal de ses échecs.
