La migration forcée par l'environnement dans le cadre de la politique européenne
"Utilisez votre propre propriété de manière à ne pas endommager celle d'autrui". Cette maxime, qui concerne une limitation de la souveraineté des États, incarne un principe cardinal consacré à la fois par les systèmes de droit civil et de common law et, plus largement, par le droit international coutumier. Cette limitation, également appelée "principe de bon voisinage" dans le droit international de l'environnement, s'applique aux activités menées sur le territoire d'un État et susceptibles de nuire à d'autres États. Le principe impose deux types d'obligations erga omnes aux États : la première est l'obligation positive de diligence raisonnable (se comporter comme un paterfamilias bonus en droit romain), la seconde est une obligation négative de ne pas causer de dommages à l'environnement, ou comme l'appellerait John Stuart Mill : le "principe de préjudice". Une responsabilité ex delicto serait une conséquence juridique dans le cas de dommages environnementaux transfrontaliers, tels que le changement climatique. Nous pourrions alors nous demander dans quelle mesure les individus et les institutions devraient être tenus responsables du changement climatique et de ses conséquences, y compris les migrations. Une approche raisonnable serait de dire dans quelle mesure ils ont contribué de manière causale au problème. Cependant, la responsabilité rétrospective excuse parfois les actions des agents qui n'étaient pas entièrement volontaires, comme Aristote le soutenait déjà dans son Ἠθικὰ Νικομάχεια.
La sensibilisation du public à l'activité humaine en tant que moteur du changement climatique, ce dernier étant le principal facteur de changement environnemental in lato sensu, remonte aux années 1980. En 1988, James Hansen, scientifique à la NASA, a témoigné devant le Congrès, mettant en garde contre le danger du réchauffement de la planète. En conséquence, les médias et le public ont commencé à accorder plus d'attention aux causes et aux effets du changement climatique. L'année suivante (1989), les Nations unies ont créé le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC). Dès lors, certains acteurs pourraient être tenus pour responsables des migrations climatiques, notamment les pays les plus développés (PMA). En effet, leurs émissions de gaz à effet de serre (GES), imputables pour la plupart à l'industrialisation passée et présente, modifient l'équilibre énergétique du système climatique, entraînant une série de catastrophes naturelles qui se produisent principalement dans les pays les moins avancés (PmA). Face à ces catastrophes naturelles, la migration induite par le climat en tant que stratégie d'adaptation devrait être inévitable.
Avec l'augmentation des températures mondiales, les pays européens risquent également d'être confrontés à une vague massive de migrants climatiques. Selon des estimations récentes de la Banque mondiale (Groundswell, 2021), le changement climatique pourrait provoquer 216 millions de migrants climatiques d'ici à 2050 si aucune mesure supplémentaire n'est prise. Toutefois, le rapport indique également que la migration climatique pourrait être réduite de près de 60 à 80 % si les gouvernements réduisaient leurs émissions de gaz à effet de serre dès que possible et créaient des plans de développement résilients et inclusifs pour chaque phase de la migration climatique afin de garantir une adaptation positive. Malgré ces prévisions et la prise de conscience croissante de l'influence significative du changement climatique sur les schémas migratoires, les "migrants climatiques" ne répondent pas à la définition juridique du terme "réfugié" énoncée dans la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés (HCR 1951) et son protocole de 1967, et ne peuvent donc pas prétendre à une protection internationale.
L'Europe est le troisième plus grand émetteur de GES. Si nous voulons tester l'adéquation de l'acquis européen en matière de migration légale, certains mécanismes complémentaires aux instruments politiques européens existants pourraient être appliqués pour relever les défis posés par la migration induite par l'environnement. Avec le Conseil de l'UE à Tampere en 1999, la conviction s'est répandue qu'une politique d'immigration réussie nécessitait une action dans les deux dimensions de la politique intérieure et extérieure. En conséquence, l'UE a commencé à développer ce que l'on appelle la "dimension externe de la coopération en matière d'immigration et d'asile" pour gérer les migrations par le biais d'une coopération avec les pays tiers d'origine ou de transit et d'un ensemble de lois internes ("dimension interne") pour les ressortissants de pays tiers.
La politique extérieure de l'UE en matière de migration et d'asile s'inscrit dans le cadre général de l'approche globale de la migration et de la mobilité (GMM), lancée par la Commission en 2011. Cependant, dans ce cadre, la question est déléguée au niveau local des pays concernés par le biais principalement de mesures de coopération au développement et d'aide humanitaire, qui peuvent être considérées comme étant de nature "palliative", car elles ne s'attaquent pas aux causes profondes de la migration climatique. Les mesures extérieures les plus importantes qui pourraient être appliquées aux migrations dues au climat sont le partenariat pour la mobilité, le programme de développement régional et de protection et la politique de l'UE en matière de développement et d'aide humanitaire.
Mesures à adopter
En ce qui concerne la dimension interne, nous trouvons dans le régime d'asile européen commun (RAEC) la protection subsidiaire et temporaire contenue, respectivement, dans la directive "qualification" et la directive "protection temporaire". D'autres mesures qui pourraient être appliquées sont prévues dans la directive "retour", dans les règles relatives à l'immigration de main-d'œuvre et dans la législation de certains États membres (EM).
La directive "qualification" (2004/83/CE) sur la protection subsidiaire garantit que les États membres appliquent les mêmes critères lorsqu'ils identifient les ressortissants de pays tiers (NPT) ou les apatrides comme des réfugiés ou des personnes ayant besoin d'une protection internationale. Il est possible que l'article 15(b) de la directive puisse inclure le cas de la protection subsidiaire pour les migrants climatiques, puisqu'il stipule que les personnes éligibles à la protection sont également celles qui subissent des "traitements inhumains ou dégradants". Parmi les obstacles à l'application de l'article 15, point b), de la directive "qualification" figure le fait qu'il ne s'applique qu'aux personnes déjà présentes dans les États membres de l'UE, à leurs frontières ou dans leurs eaux territoriales. Ainsi, il est très probable que les migrants climatiques devront recourir à des moyens irréguliers pour accéder ou rester sur les territoires de l'UE. En outre, les personnes qui ont obtenu une protection subsidiaire à la suite d'une catastrophe environnementale pourraient la perdre si la situation s'améliore dans le pays d'origine.
La directive sur la protection temporaire (directive 2001/55/CE) a été établie pour apporter une réponse concrète et urgente à l'afflux massif de personnes déplacées à la suite des conflits en ex-Yougoslavie et au Kosovo durant la seconde moitié des années 1990, comme l'Institut international IFIMES (entre autres) l'a largement rapporté au cours des dernières décennies. Alors que la directive "qualification" n'accorde une protection qu'aux cas cités dans une liste exhaustive, la disposition de l'article 2, point c) ii), de la protection temporaire peut être interprétée de manière plus large pour inclure les personnes déplacées pour des raisons environnementales, puisqu'elle s'applique également aux "personnes qui courent un risque sérieux de voir leurs droits de l'homme violés de manière systématique ou généralisée, ou qui en ont été victimes". Toutefois, cette directive présente également certaines limites. Selon son article premier, la protection n'est applicable qu'en cas d'afflux massif, et la directive ne prévoit pas de mécanisme de protection précis, mais laisse une grande marge de manœuvre aux États membres ; elle stipule seulement que les États membres doivent offrir des titres de séjour pour la durée de la protection et réduire les formalités au minimum en raison de la situation d'urgence (article 8, paragraphe 3). De plus, tant que le Conseil ne devra pas constater l'existence ou non d'un afflux massif de personnes déplacées à la majorité qualifiée suite à une proposition de la Commission (Art.5), l'adoption du mécanisme ne sera guère utilisée, comme nous l'a déjà montré le cas des tentatives ratées d'invoquer l'application aux personnes venant en masse de Libye (2011), de Tunisie (2011), d'Ukraine (2014) et de Syrie (depuis 2011). L'incapacité à activer ce mécanisme, même dans le contexte du printemps arabe et de la guerre civile syrienne, sa longue durée et le processus politique laborieux qu'il requiert, rendent son application encore plus improbable en ce qui concerne les personnes déplacées pour des raisons environnementales.
En l'absence de protection internationale, l'article 2 ou 3 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH) pourrait toujours déclencher la disposition de non-refoulement inscrite dans la directive "retour" (RD UE 2008/115/CE). Cette directive définit les normes et procédures communes que les États membres doivent appliquer pour le retour des immigrants illégaux. Selon l'article 5, lors de la mise en œuvre de la directive, les EM doivent respecter le principe de non-refoulement et, conformément à l'article 9, paragraphe 1, ils doivent reporter l'éloignement en cas de violation de ce principe. Si une catastrophe naturelle frappe un pays, les États membres pourraient alors appliquer le principe de non-refoulement.
Ils pourraient également appliquer le principe de la migration des travailleurs pour réduire les déplacements. Toutefois, la "directive carte bleue" de 2009 ne concerne que les employés hautement qualifiés dont le seuil de rémunération est pertinent. D'autre part, la "directive sur les travailleurs migrants saisonniers", adoptée en 2014, pourrait être utilisée comme stratégie d'adaptation, mais elle ne présente toujours pas de garanties suffisantes en matière de droits de l'homme. En outre, le droit primaire (TFUE) laisse aux États membres le droit de contrôler le nombre de travailleurs qui peuvent être admis sur leur marché du travail. Par conséquent, la question de savoir si un migrant climatique peut utiliser la migration de travail comme mécanisme d'adaptation pour échapper à la dégradation de l'environnement dans son pays d'origine dépend largement de chaque gouvernement national de l'UE.
Au niveau des États membres, seules l'Italie, la Suède et, à certains égards, la Finlande, sont allées au-delà des obligations requises par le droit communautaire et international. Ils ont prévu un statut de protection spécifique lié au changement climatique et aux catastrophes naturelles pour les ressortissants de pays tiers qui ne peuvent bénéficier du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire. Toutefois, les dispositions finlandaises et suédoises ont finalement été temporairement abrogées après les énormes flux migratoires de 2015-16.
Jusqu'à présent, l'approche politique de l'UE face au phénomène de la migration climatique semblait être réactive plutôt que proactive. Après avoir examiné le statu quo actuel du cadre juridique européen, nous pouvons affirmer qu'il est caractérisé par une impasse juridique en matière de protection des migrants climatiques.
Actuellement, dans l'acquis européen, il n'existe pas d'instrument spécifique applicable à l'espèce de la migration climatique. La prise en compte de la "justice climatique" est également absente. Une raison possible pourrait être que la priorité a été donnée à la dimension externe de la politique migratoire de l'UE sous la forme de la coopération au développement et de l'aide humanitaire. Comme il est peu probable que les migrants climatiques bénéficient d'une protection au titre de la Convention de Genève au niveau international, l'UE devrait commencer à agir de manière autonome. Dans un premier temps, elle pourrait créer un régime de protection complémentaire plus cohérent et s'inspirer de ceux déjà élaborés par ses États membres (notamment l'Italie, la Suède et la Finlande). En outre, le traité de Lisbonne fournit la base nécessaire à une révision de la politique d'asile et d'immigration, qui pourrait inclure des règles ad hoc pour les personnes dispersées dans l'environnement.
Anna Lia Maria Soddu, Columbia Graduate School of Arts and Sciences (GSAS), États-Unis. Elle a été officiellement rattachée à l'université Bocconi en Italie en tant qu'analyste de données de recherche.
L'IFIMES - International Institute for Middle East and Balkan Studies, basé à Ljubljana, en Slovénie, bénéficie d'un statut consultatif spécial auprès de l'ECOSOC/ONU, à New York, depuis 2018.