La suspensión de la participación de Rusia en el tratado Nuevo START

Este documento es copia del original que ha sido publicado por el Instituto Español de Estudios Estratégicos en el siguiente enlace. 

El 21 de febrero de 2023 el presidente ruso, Vladímir Putin, anunció por sorpresa durante su discurso anual a la Asamblea Federal la decisión de suspender la participación rusa en el Tratado de Limitación de Armas Estratégicas (Nuevo START), debido a circunstancias sobrevenidas relacionadas con el desarrollo de la guerra en Ucrania¹. El Nuevo START es el último de los tratados que formaron parte de los acuerdos que pusieron fin a la Guerra Fría entre los Estados Unidos y la Unión Soviética (una guerra no declarada, pero extremadamente violenta en el número de conflictos indirectos y bajas que provocó durante cuarenta años) y abrieron una nueva etapa en las relaciones internacionales —caracterizada por el final del enfrentamiento bipolar, la hegemonía imperfecta y la expansión sin límites de las tecnologías asociadas a la sociedad de la información— y una nueva y esplendorosa etapa de globalización, todo ello bajo la égida de los Estados Unidos, que, desgraciadamente, parece que está llegando a su fin.

Aquellos tratados consolidaron el régimen de estabilidad estratégica en el período de la posguerra fría y, junto con el funcionamiento del directorio mundial, han garantizado la paz y la seguridad internacionales al evitar las guerras entre grandes potencias. En este período se mantuvo el régimen de no proliferación y de desarme nuclear del final de la Guerra Fría y nadie lo puso en duda, sencillamente porque no había oponentes². Sin embargo, este régimen también está a punto de colapsar, y las consecuencias serán muchísimo más adversas para la estabilidad mundial que la pérdida de los procesos socioeconómicos asociados a la globalización.

Por tanto, nos proponemos examinar la relevancia del Nuevo START como principal acuerdo de control de las armas nucleares, su importancia como núcleo del régimen explícito de estabilidad estratégica entre los dos mayores y más importantes tenedores de armas nucleares mundiales —los Estados Unidos y Rusia— y las consecuencias de su ruptura o extinción definitiva.

El 8 de abril de 2010 el presidente americano, Barack Obama, y su homólogo ruso, Dmitri Medvédev, firmaron en Praga el tratado Nuevo START con el objetivo de continuar reduciendo el número de armas nucleares existentes en sus arsenales. El nuevo tratado se había estado negociando desde 1997 y sustituía a los dos acuerdos anteriores de 1991 (START I) y 2002 (Tratado de Reducción de Armas Ofensivas Estratégicas o Tratado de Moscú), basados en los principios de bilateralidad y paridad. En el acuerdo se establecieron límites máximos idénticos tanto para el número de municiones como para los vectores de la triada nuclear de las dos grandes potencias. Los límites eran bastante sencillos a efectos de su contabilización, vigilancia y control: 1550 ojivas nucleares estratégicas en servicio y 800 vectores de lanzamiento, tanto misiles balísticos intercontinentales con base en tierra (ICBM) como navales (SLBM) y bombarderos estratégicos, con un máximo de 700 desplegados al mismo tiempo para cada una de las partes. A la par, se acordaron medidas de vigilancia, verificación y control destinadas a dar credibilidad y cumplimiento íntegro a las cláusulas del tratado³.

Es preciso aclarar, con carácter previo, que las ojivas nucleares tácticas quedaron excluidas de esta regulación⁴, mientras que los misiles de alcance intermedio continuaban estando prohibidos por el Tratado para la Eliminación de los Misiles de Alcance Intermedio y de Corto Alcance (Tratado INF), firmado por el presidente americano Ronald Reagan y el líder soviético Mijaíl Gorbachov en Washington el 8 de diciembre de 1987.

El Nuevo START se pactó por un plazo de diez años, con posibilidad de prórroga por un período máximo de cinco años que se formalizaría mediante canje de notas entre los representantes de ambas potencias. Asimismo, se estableció un período de siete años desde la entrada en vigor del tratado para alcanzar los límites cuantitativos acordados. También se acordó la creación de una Comisión Consultiva Bilateral que se ocuparía de resolver discrepancias, interpretaciones y cualesquiera otras cuestiones que surgieran durante la vida del tratado.

El clima de confianza alcanzado desde el final de la Guerra Fría hacía presagiar que el tratado iba a ser respetado y cumplido de buena fe por ambas partes, lo que además es una norma fundamental del Derecho de los Tratados. Tanto es así que los procedimientos de ratificación internos se llevaron a cabo de forma rápida y las reservas introducidas por los parlamentos de ambos países fueron aceptadas sin mayores inconvenientes por la otra parte. Por tanto, el tratado quedó expedito para entrar en vigor y comenzar a surtir efectos, lo que sucedió el 5 de febrero de 2011, menos de diez meses después de su firma en Praga.

De este modo, el Nuevo START entró a formar parte de un conjunto de tratados internacionales, conocidos como acuerdos de desarme, que conforman el régimen de estabilidad estratégica. Estos acuerdos forman parte del núcleo del régimen de seguridad mundial que, junto con el monopolio del uso de la fuerza en manos del Consejo de Seguridad de la ONU, el gran directorio mundial formado por las grandes potencias investidas con derecho de veto, garantiza la paz y la seguridad internacionales.

Para los Estados Unidos estos acuerdos fueron la máxima representación de su poder global durante la etapa de la hegemonía imperfecta (1992-2001), porque sirvieron para contener cualquier peligro o amenaza de conflicto a gran escala entre grandes potencias sin necesidad de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza, incluso en sus formas más veladas de coacción. En esta etapa también pareció posible que las grandes potencias pudieran alcanzar un nuevo acuerdo de Yalta, destinado a crear un nuevo sistema de seguridad en Europa a largo plazo⁵.

Entrada en vigor de los límites cuantitativos

Durante siete años, los Estados Unidos y Rusia realizaron inspecciones presenciales regulares, intercambiaron un gran volumen de información y actualizaron las bases de datos con la información disponible para controlar el cumplimiento del tratado con la vista puesta en la entrada en vigor de los límites cuantitativos. Es preciso tener en cuenta que, a pesar de la creciente tensión e incertidumbre en las relacionales internacionales durante los últimos siete años (incluida la anexión de Crimea por parte de Rusia y su implicación en la guerra civil en el Donbás), ambas potencias habían realizado una reducción sostenida de sus respectivos arsenales nucleares para cumplir las estipulaciones del Nuevo START.

De este modo, en agosto de 2017 el Departamento de Estado americano informó que los Estados Unidos estaban por debajo de los límites acordados. Poco después se publicó oficialmente que, a 1 de septiembre de 2017, los Estados Unidos tenían en servicio 1393 ojivas nucleares estratégicas, 800 vectores de lanzamiento y 660 lanzadores desplegados, mientras que Rusia tenía 1561, 790 y 501 respectivamente. En octubre, Rusia sumaba escasamente seis ojivas estratégicas más de lo permitido.

El 3 de febrero de 2018, el embajador ruso en los Estados Unidos, Anatoli Antonov, declaró que Rusia actuaba con responsabilidad en lo que se refería al cumplimiento de sus compromisos en el marco de todos los acuerdos internacionales, y que lo hacía de forma estricta. Poco después, el Ministerio de Asuntos Exteriores ruso publicó que, a 5 de febrero de 2018, las Fuerzas Armadas rusas contaban con 1444 ojivas nucleares en servicio y 779 sistemas de lanzamiento, de los cuales 527 estaban desplegados.

El 5 de febrero de 2018, la entonces portavoz del Departamento de Estado americano, Heather Nauert, declaró la posición oficial del Gobierno americano:

«El cumplimiento del START incrementa la seguridad de los Estados Unidos y de nuestros aliados y torna las relaciones estratégicas entre los Estados Unidos y Rusia más estables, transparentes y previsibles. [...] Esto es de especial importancia en estos tiempos en los que la confianza ha decaído y la amenaza de un error o una interpretación incorrecta ha crecido. [...] Los Estados Unidos mantienen su apego a los esfuerzos de control de armas que garantizan la seguridad de los Estados Unidos, sus aliados y socios. Los Estados Unidos continuarán cumpliendo el nuevo Tratado START y mantienen su curso de trabajo con otros Estados, incluida Rusia, para crear las condiciones que permitan apoyar el objetivo final de erradicar las armas nucleares en todo el mundo».

Por ello, manifestó que «los Estados Unidos esperan que las partes sigan cumpliendo el Tratado START. Los Estados Unidos y Rusia intercambiarán datos sobre sus respectivos arsenales estratégicos durante el mes que viene, como lo hemos hecho dos veces al año durante los últimos siete años»⁶. Por su parte, el secretario general de la OTAN, Jens Stoltenberg, se congratuló de que las dos grandes potencias cumplieran escrupulosamente las especificaciones previstas en el tratado⁷.

Por tanto, a pesar de determinadas declaraciones públicas más o menos exageradas — como las denuncias del presidente Putin sobre posibles subterfugios en el cumplimiento de los límites cuantitativos por la parte americana⁸ o del presidente americano, Donald Trump, calificándolo de «mal acuerdo» para los Estados Unidos⁹—, ambas potencias consideraban que el Nuevo START servía a sus intereses nacionales. En primer lugar, porque mantenía (y continúa siendo así) un extraordinario nivel de disuasión frente a cualquier otra potencia militar convencional; segundo, en conexión con el Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) del 12 de junio de 1968, el Nuevo START les permitía continuar ejerciendo un cuasimonopolio nuclear, ya que entre ambos países acumulaban más del 92 por ciento de las armas nucleares existentes (actualmente continúan acumulando el 90 por ciento)¹⁰, y, tercero, les servía para mantener el régimen de estabilidad estratégica.

Precisamente, la Nuclear Posture Review firmada por el presidente Trump el 3 de febrero de 2018 declaraba que el control de armas podía propiciar la seguridad de los Estados Unidos, ayudando a controlar la competencia estratégica entre los Estados. Pero potencias como la China comunista o India, que habían escalado a los primeros puestos de la economía mundial, estaban (y continúan estando a día de hoy) muy por detrás en capacidad nuclear, en el volumen de sus fuerzas y en la capacidad de combate de sus vectores de lanzamiento: 410 y 160 cargas nucleares respectivamente según las estimaciones más recientes¹¹, y esta situación se mantendrá estable durante mucho tiempo.

Crisis de las relaciones estratégicas entre los Estados Unidos y Rusia

Desde finales de 2018, las autoridades rusas constataron que la Administración Trump no tenía ningún interés en negociar la extensión del Nuevo START y, para colmo, el 2 de febrero de 2019 recibieron la notificación de la denuncia del Tratado INF por parte de los Estados Unidos, que se hizo efectiva seis meses después. En este período, los responsables de la política exterior rusa comenzaron a ser conscientes de que estaba en juego la existencia del régimen de estabilidad estratégica y de que su extinción abría varios escenarios adversos: desde un régimen implícito incierto a una carrera de armamentos, y, en caso extremo, un enfrentamiento bélico de proporciones desconocidas¹².

Con esta perspectiva, a finales de 2019 las autoridades rusas comunicaron que estaban preparadas para acordar una prórroga del tratado sin establecer condiciones previas. Sin embargo, esta declaración cayó en saco roto, la Administración Trump no se dio por enterada hasta marzo de 2020 y no se iniciaron contactos serios hasta el mes de mayo siguiente, pero, una vez más, sin que se produjeran avances.

Para Rusia, el mantenimiento del Nuevo START significaba su reconocimiento como gran potencia nuclear, puesto que el régimen de estabilidad estratégica es un régimen bilateral, y, junto con su condición de miembro permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, le garantizaba la capacidad para seguir influyendo en la estructura internacional mediante su participación en la creación de normas, reglas y procedimientos de adopción de decisiones que se imponen a los demás países, simplemente por el hecho de formar parte de la sociedad internacional. Por tanto, negociaba duramente para mantener ese estatuto.

Sin embargo, en este período los responsables de la política exterior americana comenzaron a asumir que este régimen de seguridad global ya no era válido, porque no incluía a su principal adversario a largo plazo: China, que estaba escalando al segundo puesto de la economía mundial (o el primero, si se mide en PIB por PPA), estaba dedicando gigantescos recursos a defensa y estaba sumando decenas de buques y submarinos, centenares de aviones avanzados y miles de misiles balísticos y de crucero año tras año. Asimismo, es preciso recordar que China no está sujeta a ningún tratado internacional de control de armas y que no acepta las reglas del sistema liberal occidental¹³.

Por eso, la Administración Trump puso sobre la mesa por primera vez la exigencia de negociar un nuevo tratado de armas nucleares que incluyera a China, idea que esta misma rechaza de plano. Con ello, las autoridades americanas pretendían establecer controles y limitaciones a la capacidad militar china, vigilar su crecimiento como gran potencia y, en última instancia, tomar las decisiones necesarias para mantener la supremacía militar que habían estado disfrutando durante dos décadas. Que esto sea bueno o malo es indiferente, responde a la lógica estratégica de una potencia hegemónica, y los responsables de la política exterior americana estaban dispuestos a adoptar las decisiones necesarias para bloquear las aspiraciones chinas de influencia mundial por todos los medios a su alcance, lo que incluye en última instancia el uso de la fuerza, si se estima necesario.

Para sorpresa rusa, cuando el presidente Putin reiteró el ofrecimiento de prorrogar el Nuevo START por un año y, en ese tiempo, negociar un nuevo acuerdo de armas nucleares que satisficiera las demandas de ambas partes, la propuesta fue rechazada tajantemente por el asesor de Seguridad Nacional Michael O’Brien, bajo el argumento de que la expresión «sin condiciones» implicaba que la parte rusa dispondría de plena libertad para continuar instalando ojivas nucleares en nuevos vectores de lanzamiento, y exigió acordar la congelación del número de ojivas nucleares. Entiéndase que esta medida era coherente con el espíritu y la letra del Nuevo START.

Pero, de nuevo, esa exigencia fue aceptada por las autoridades rusas el 20 de octubre de 2019, lo que abría la puerta a la prórroga del tratado, que solo requería un mero intercambio de notas entre ambos gobiernos. Sin embargo, el 28 de octubre, la parte americana planteó una nueva exigencia: negociar los mecanismos de verificación. A priori, no debía de ser un obstáculo, porque los mecanismos ya existían, llevaban aplicándose con éxito ocho años y habían asegurado el cumplimiento del tratado de forma casi perfecta. Además, dos días después, el Mando de Ataque Global de la Fuerza Aérea americana efectuó el lanzamiento de un ICBM Minuteman III con capacidad nuclear, como parte de un ejercicio de verificación de capacidades de las Fuerzas de Disuasión Nuclear, que voló más de 6700 kilómetros desde territorio continental americano hasta el océano Pacífico Central. En el aire quedó la sensación de que, indudablemente, la prórroga del Nuevo START estaba condicionada por las elecciones presidenciales americanas, que tendrían lugar en noviembre de 2020.

El 8 de abril de 2020 se cumplieron diez años de la firma del tratado, pero los intereses de seguridad tanto de los Estados Unidos como de Rusia habían evolucionado de forma significativa y crecientemente divergente en los últimos diez años. En primer lugar, como dijo el vicesecretario del Consejo de Seguridad ruso (expresidente y ex primer ministro del país), Dmitri Medvédev: «El mundo está al borde de una grave crisis mundial a la luz de la pandemia de coronavirus»¹⁴, lo que significaba que la crisis no era la pandemia en sí misma, sino lo que vendría después¹⁵.

En esta entrevista, Medvédev recordó que, «hace diez años, los Estados Unidos y Rusia demostraron que son capaces de superar los desacuerdos y llegar a un acuerdo, no solo por el bien de sus pueblos, sino por el bien de toda la humanidad». Estas declaraciones ponían de manifiesto que entendía el significado de la condición de gran potencia y sus responsabilidades como garantes de la paz mundial. Además, Medvédev afirmó que durante este período «el restablecimiento de nuestras relaciones, en el que se depositaron tantas esperanzas, se transformó en una sobrecarga absoluta». Para explicarlo gráficamente, citó una anécdota que ocurrió en marzo de 2009, cuando la secretaria de Estado americana, Hillary Clinton, entregó al ministro de Asuntos Exteriores ruso, Serguéi Lavrov, un obsequio simbólico: se trataba de un botón que daría la señal de un reinicio, el comienzo de una nueva etapa en las relaciones ruso-americanas. Sin embargo, la inscripción que incorporaba dicho aparato contenía un error: no indicaba
«reiniciar», sino «sobrecargar». Esto le sirvió para afirmar que durante diez años los Estados Unidos «pasaron de la cooperación a la presión política y desataron una guerra sin precedentes de sanciones contra nosotros, tratando de expulsar a Rusia de la agenda global».

Es evidente que Medvédev estaba pasando por alto la anexión de Crimea en marzo de 2014 o la intervención rusa en la guerra civil en el Donbás, motivos por los que tanto los Estados Unidos como la Unión Europea y otros países occidentales aprobaron sanciones económicas, comerciales y financieras contra Rusia¹⁶. En la entrevista citada Medvédev se detenía en analizar la relevancia del Nuevo START:

«No es exagerado decir que el documento firmado en ese momento fue un verdadero logro en las relaciones ruso-americanas y, en muchos aspectos, alivió la situación general en el mundo. De hecho, llevamos nuestros arsenales nucleares a donde habían estado a principios de la década de 1960, en un estado que había existido incluso antes del comienzo de la carrera armamentista a gran escala entre los Estados Unidos y la Unión Soviética. Teníamos suficiente buena voluntad, respeto mutuo y sincero por las posiciones de cada uno para hacer esto. Y, lo más importante, compartimos el entendimiento de que sin el acuerdo Nuevo START no hubiéramos podido allanar el camino normal hacia el siglo XXI».

Medvédev, que había sido considerado en Occidente la cara más amable del régimen político putiniano, en su nuevo puesto expresó que, «hoy, esta capacidad de escucharse mutuamente es especialmente relevante. […]. Cuando las relaciones entre nuestros países están pasando por tiempos difíciles, vale la pena mirar hacia atrás en ese evento de hace una década». Pero, como él mismo enfatizó: «Desafortunadamente, los eventos posteriores que se desarrollaron propiciaron un escenario completamente diferente». Se trataba de la típica retórica rusa: mantener siempre un enfoque positivo, incluso benevolente, y decir que están preparados para escuchar y cooperar, pero imponer siempre que puedan sus intereses nacionales.

Medvédev afirmó que «la abolición iniciada por los Estados Unidos del Tratado para la Eliminación de los Misiles de Alcance Intermedio y de Corto Alcance (Tratado INF) provocó una señal muy alarmante», porque de repente el Nuevo START quedó como el único acuerdo internacional de limitación de armas nucleares entre las grandes potencias, con el riesgo que eso conlleva para la seguridad y la estabilidad internacional¹⁷.

Además, las autoridades rusas habían estado denunciando incumplimientos por parte de los Estados Unidos de disposiciones del Nuevo START en relación con el número de sistemas desplegados y operativos y los denominados silos de entrenamiento, no previstos expresamente en el propio tratado. En consecuencia, Medvédev anotó que «parece que Washington está tratando de participar en un diálogo interminable y torpedear la prolongación de este documento, que es extremadamente importante para mantener la estabilidad estratégica en el mundo». Como hemos dicho, la finalidad de la posición americana era dilatoria, estaba condicionada por la situación política interna, pero la parte rusa comenzó a asumir que los Estados Unidos no querían tener las manos atadas por ningún tratado internacional que les impidiera desarrollar nuevos armamentos, lo que era coherente con la Estrategia de Seguridad Nacional aprobada por el presidente Trump el 18 de diciembre de 2017.

Fin de los tratados ABM, INF y de Cielos Abiertos

El inicio de la guerra global contra el terrorismo trajo consigo un acontecimiento significativo: el 13 de diciembre de 2001 el presidente americano, George Bush hijo, anunció la retirada del Tratado de Misiles Antibalísticos (Tratado ABM), firmado por el presidente americano Richard Nixon y el líder soviético Leonid Brézhnev en Moscú el 26 de mayo de 1972. La retirada se hizo efectiva seis meses después¹⁸. En aquel momento no había razones de seguridad realmente de peso para que los Estados Unidos adoptaran esa medida, sino que estaba relacionada con no tener ataduras legales para desarrollar nuevos sistemas antimisiles, tanto embarcados como con base en tierra, que después comenzaron a desplegarse cerca de las fronteras rusas (el THAAD en Corea del Sur y los sistemas antimisiles Aegis Ashore, fijos en Rumanía y Polonia y embarcados en Rota).

Las autoridades rusas consideraron que el desarrollo de estos sistemas antimisiles representaba una amenaza directa a su seguridad, porque menoscababa la capacidad disuasiva de sus fuerzas nucleares estratégicas y ponía sobre la mesa la opción de un ataque nuclear preventivo o de anticipación. Por tanto, la respuesta de Rusia era esperable: comenzó a desarrollar de nuevo misiles de crucero con capacidad dual (convencional y nuclear), capaces de atacar y destruir en un primer ataque estas instalaciones antimisiles consideradas ofensivas.

De este modo, el 1 de marzo de 2018, en su discurso anual ante la Asamblea Federal, el presidente Putin hizo una exposición exhaustiva y muy mediática sobre los nuevos sistemas de armas estratégicas que Rusia había estado desarrollando durante la última década, y que eran una respuesta a los sistemas antimisiles que los Estados Unidos estaban desplegando en los flancos occidental, sur y oriental de las fronteras rusas. En preciso destacar que Putin declaró que estos programas militares eran una respuesta a la desafección americana hacia el sistema de estabilidad estratégica. La respuesta rusa tenía que ver con el sentimiento de inseguridad arraigado profundamente en las élites dirigentes rusas. Desde esta concepción, consideran que en cualquier iniciativa estratégica americana que no haya sido acordada con Rusia subyace la intención de socavar la base de su poder e influencia en el exterior. Con la perspectiva actual parece que no se equivocaban.

Precisamente, este fue el argumento que utilizó la Administración Trump para justificar el abandono del Tratado INF: tener las manos libres para desarrollar nuevos sistemas de misiles en los rangos no permitidos hasta entonces, de 500 a 5500 kilómetros de alcance¹⁹. De este modo, el 2 de febrero de 2019 el Departamento de Estado notificó a la parte rusa su decisión de abandonar el tratado, declarando que la medida era una respuesta a los desarrollos que en este campo estaban haciendo otras potencias, es decir, se empleó el mismo argumento esgrimido cuando se abandonó el Tratado ABM. Asimismo, se argumentó que el país tenía que prepararse para responder al agresivo programa de desarrollo de misiles balísticos de corto y medio alcance que China tiene en marcha para negar el acceso al estrecho de Formosa²⁰. De aquí surgió la exigencia esgrimida posteriormente de incluir a China en la negociación del tratado Nuevo START.
Sin embargo, este planteamiento fue rechazado categóricamente por el régimen chino, que no quiere oír hablar de ningún tratado internacional que limite las capacidades de sus Fuerzas Armadas en una etapa en la que busca alcanzar la capacidad «para combatir y ganar guerras», como dice su Libro Blanco de la Defensa, publicado el 24 de julio de 2019²¹.

De este modo, el 2 de agosto de 2019 terminó la vigencia del Tratado INF, el primero que permitió eliminar una categoría completa de armamento nuclear e inició una etapa de distensión y confianza mutua entre las dos superpotencias nucleares. A pesar de ello y con el objetivo de mantener el statu quo, en septiembre el presidente Putin propuso una moratoria en el despliegue de misiles de crucero en Europa, propuesta que no fue aceptada ni por los Estados Unidos ni por la OTAN, a pesar de las declaraciones de preocupación de los aliados europeos sobre el creciente deterioro del régimen de seguridad continental.

Poco más de un año después, el 21 de mayo de 2020 el Gobierno americano anunció la retirada del Tratado de Cielos Abiertos (Open Skies), un acuerdo multilateral, firmado en Helsinki el 24 de marzo de 1992, que permitía a los treinta y cuatro países que formaban parte de él realizar vuelos de inspección sobre el territorio de cualquiera de sus miembros de acuerdo con unas determinadas condiciones formales²². Los responsables de la política exterior americana argumentaron que la medida enraizaba en el reiterado incumplimiento por la parte rusa de cláusulas fundamentales del tratado, aunque las alegaciones parecían bastante burdas y formaban parte de la estrategia dirigida a tratar de forzar una renegociación integral del Nuevo START. La retirada se formalizó seis meses después de la notificación, el 22 de noviembre de 2020.

A pesar de su intención oficial, Rusia no obtuvo garantías por parte de los países europeos de que, en caso de continuar en el tratado, estos no pasarían la información obtenida a los Estados Unidos, por lo que tomó la misma decisión, algo que pareció a todas luces inevitable desde el principio. En consecuencia, el 18 de diciembre de 2021, el Ministerio de Asuntos Exteriores ruso anunció la retirada definitiva del tratado como respuesta a la política de los Estados Unidos de destruir los acuerdos alcanzados anteriormente en el campo del control de armas²³. Estas acciones coincidieron con la creciente amenaza de invasión de Ucrania, si Occidente no se allanaba a negociar un acuerdo de esferas de influencia que reconociera el estatuto de gran potencia de Rusia en el sistema europeo de seguridad²⁴.

Y mientras americanos y rusos desmontaban el régimen de control de armas y no proliferación nuclear, los dirigentes europeos actuaban como meros testigos silenciosos de decisiones que estaban erosionando el régimen de estabilidad estratégica y, por tanto, poniendo en peligro la paz y la seguridad internacionales²⁵. Si las decisiones de los primeros sirven a sus propios intereses de seguridad, la cuestión es a quién sirven las de los europeos²⁶.

Después de que en 2002 se extinguiera el Tratado ABM, en 2019 el Tratado INF y de que en 2020 el Tratado de Cielos Abiertos fuera camino de ello, el Nuevo START quedó como el único acuerdo explícito del régimen de estabilidad estratégica. Y su pérdida significaba una catástrofe en términos estratégicos, porque su mantenimiento sirve tanto al interés global como a los intereses nacionales de Estados Unidos y Rusia.

El 13 de enero de 2021 el embajador Antonov declaró que el Gobierno ruso estaba preparado para iniciar negociaciones con la nueva Administración americana en cuanto esta tomara posesión el 20 de enero siguiente. Es preciso recordar en este punto que el vencimiento del tratado era inminente (el 5 de febrero de 2021) si no se tomaban decisiones inmediatas.

La llegada del presidente Biden a la Casa Blanca no alteró las decisiones más importantes adoptadas por la Administración anterior. Incluso se puede considerar de forma retrospectiva que algunas de ellas salieron adelante de manera mucho más tranquila política y, sobre todo, mediáticamente que si el presidente Trump hubiera seguido en el cargo: desde la renovación del Nuevo START a la retirada de Afganistán dejando el país en manos de los talibanes, pasando por el pragmatismo con el que se hizo saber al Gobierno ucraniano que estaba solo ante el peligro ruso.

Por tanto, una de las primeras iniciativas en política exterior de la Administración Biden en cuanto tomó posesión el 20 de enero fue retomar las negociaciones para la prórroga del Nuevo START. El 21 de enero, los Estados Unidos comunicaron en una declaración oficial que estaban preparados para acordar una prórroga por un período de cinco años, justificando la propuesta en los intereses de seguridad nacional en un escenario de relación crecientemente competitiva con Rusia. El 25 de enero el Ministerio de Asuntos Exteriores ruso confirmó que se habían iniciado contactos entre las delegaciones negociadoras de ambos países. Al día siguiente, el 26 de enero, durante su primera conversación telefónica, los presidentes Biden y Putin acordaron la prórroga del tratado hasta el 5 de febrero de 2026. De forma inmediata, la decisión se formalizó en un cambio de notas diplomáticas, como establecía el propio tratado.

Resulta llamativo que las autoridades rusas obtuvieran una prórroga de cinco años, cuando el 16 de octubre 2020 el presidente Putin había propuesto un año, no se hacía ninguna mención a China y tampoco se tocaba la situación de las armas nucleares tácticas. En este punto, pareció que el Kremlin había sabido mantener la paciencia estratégica, controlar la ansiedad durante el proceso negociador y mejorar su posición teniendo en cuenta cuál era su máximo interés: prorrogar el tratado. Esto es así porque el mantenimiento del régimen de estabilidad estratégica permitía a Rusia continuar con los programas de modernización de su triada nuclear dentro de los límites cuantitativos y presupuestarios definidos en su Programa Estatal de Armamentos 2018-2027, con una dotación de 340.000 millones de dólares. Así pues, no se vería obligada a dedicar más recursos al sector defensa, que necesitaba imperiosamente para su desarrollo económico, y consecuentemente evitaba una costosa carrera de armamentos que podría agotar las capacidades económicas y financieras del país. Por su parte, los Estados Unidos podían concentrarse en su política de contención en Asia-Pacífico, con la retaguardia (la zona euroatlántica) supuestamente pacificada. Parecía un ejemplo de libro sobre el funcionamiento del equilibrio de poder para los que siguen los postulados teóricos kissingerianos²⁷ o un ejemplo extraordinario de funcionamiento del régimen para los seguidores de las teorías del régimen²⁸.

Sin embargo, la realidad ha arrasado con estas previsiones. El Kremlin tomó decisiones destinadas a someter a Ucrania, bloquear la expansión de la OTAN hasta sus propias fronteras y crear un área de influencia sobre la mayor parte del escenario postsoviético. Mientras tanto, los responsables de la política exterior americana decidieron que había llegado el momento de aplicar un plan estratégico de grandes proporciones para mantener la hegemonía americana a largo plazo con varios hitos sucesivos: desgastar a aquella Rusia que había sido definida como potencia competidora; romper sus lazos económicos y comerciales con los países europeos que le permitían mantener dicho estatuto; someter a la Unión Europea a la condición de mero protectorado sin capacidad de decisión propia en asuntos de seguridad y defensa y preparar de forma favorable el escenario de enfrentamiento en el Indopacífico para dominar a China²⁹.

El 24 de febrero de 2022 la invasión rusa de Ucrania cambió el escenario estratégico global al iniciar con la amenaza del presidente Putin de causar daños catastróficos a quienes interfirieran en su operación militar³⁰, lo que demuestra que la eliminación de los tratados de desarme no solo implica dejar de cumplir sus cláusulas y tener las manos libres para tomar las decisiones que se estimen convenientes, sino que, sobre todo, rompe los mecanismos de confianza mutua, transparencia e intercambio de información entre las grandes potencias, que son mucho más difíciles de crear y mantener.

El 21 de febrero de 2023, el presidente Putin realizó un anuncio inesperado en la parte final de su discurso anual ante la Asamblea Federal: la suspensión de la participación de Rusia en el tratado Nuevo START, basada en circunstancias sobrevenidas en el contexto de la guerra en Ucrania. Putin mencionó expresamente los ataques ucranianos a bases de la Aviación Estratégica con apoyo técnico y de inteligencia de los Estados Unidos que ponen en peligro el funcionamiento de los mecanismos de la disuasión, que son la garantía última de la seguridad de Rusia.

Inmediatamente, el mismo día el presidente ruso envió a su Parlamento el proyecto de ley de suspensión de la participación en el tratado, que fue aprobado al día siguiente. El 28 de febrero Putin firmó la ley que autoriza la suspensión de la participación en el Nuevo START y, asimismo, habilita al presidente ruso para que pueda reanudar dicha participación en función de los intereses de seguridad del país. El mismo día se entregó una nota verbal a las autoridades americanas comunicando dicha suspensión.

La medida supone la ruptura de la política rusa de mantenimiento a toda costa del régimen de estabilidad estratégica y afecta a su estatuto de potencia mundial. Se pueden hacer todas las objeciones que se quiera a esta situación, pero es indubitado que los Estados Unidos y la Rusia poseen el 90 por ciento de las armas nucleares existentes en el mundo (5.244 y 6.257 respectivamente)³¹ y que solo entre ellas funciona la estrategia de la disuasión por destrucción mutua asegurada. También explica por qué el tratado Nuevo START ha sido respetado estrictamente por ambas partes desde su entrada en vigor, no solo en sus límites cuantitativos, sino también en lo relativo a los mecanismos de intercambio de datos, transparencia de las informaciones y visitas presenciales³².

Es cierto que el tratado no contiene una cláusula específica de suspensión de los efectos del mismo, la medida anunciada por Putin y comunicada a la contraparte americana. Pero una aplicación analógica del artículo 62 de la Convención de Viena del Derecho de los Tratados de 23 de mayo de 1969 permite reconducir la medida al artículo XIV, apartado 3 del Nuevo START, que establece:

«Cada Parte, en el ejercicio de su soberanía nacional, tendrá derecho a retirarse de este Tratado si decide que eventos extraordinarios relacionados con el objeto de este Tratado han puesto en peligro sus intereses supremos. Dará notificación de su decisión a la otra Parte. Tal notificación deberá contener una relación de los hechos extraordinarios que la parte que notifica considera haber puesto en peligro sus intereses supremos. Este Tratado terminará tres meses después de la fecha de recepción por la otra Parte de la notificación antes mencionada, a menos que el aviso especifique una fecha posterior».

Los requisitos formales son la recepción de la notificación debidamente justificada comunicando la retirada y el transcurso del plazo de tres meses para que se haga efectiva. Por tanto, dependerá de la Administración Biden permitir la fórmula de la suspensión³³, de forma que ambas potencias continúen cumpliendo los límites cuantitativos impuestos por el propio tratado conforme al artículo 72 de la Convención del Derecho de los Tratados, pero sin realizar las inspecciones in situ, intercambiar notificaciones o mantener reuniones consultivas. De todos modos, es preciso recordar que en marzo de 2020 ambos gobiernos acordaron suspender las inspecciones debido a la pandemia. Al mismo tiempo, la parte rusa informó que tales medidas no afectan a los compromisos derivados del Acuerdo de Notificación de Lanzamiento de Misiles Balísticos de 1988.

La reacción tanto de los Estados Unidos como de la OTAN fue inmediata, indicaron que se trataba de otro paso negativo de Rusia que ponía en peligro la paz y la seguridad mundial. Pero es lo que tiene tratar de desmontar el régimen de seguridad heredado de la Guerra Fría teniendo enfrente a dos potencias competidoras (emergentes o revisionistas, según la terminología morgenthauniana)³⁴ como son Rusia y China: un juego peligroso que puede que no salga bien³⁵, donde, en lugar de más poder, puede que se logre un sistema internacional mucho más inestable e inseguro y que la moderación del conflicto descanse en un régimen implícito, sin normas claras, en medio de un conflicto convencional a gran escala en Europa, en el que intervienen al menos dos de las potencias mencionadas. Es decir, se trata de un escenario mucho más peligroso que el de la Guerra Fría, donde tres grandes potencias que poseen armas nucleares aspiran a tener sus propias esferas de influencia y una de ellas quiere imponer su hegemonía abarcando todas las áreas y espacios.

En este peligrosísimo escenario es probable que las armas nucleares no puedan cumplir su función, evitar el conflicto entre grandes potencias, y dejen de ser los moderadores del conflicto entre poderosos para convertirse en un arma más que puede ser empleada para ganar un conflicto³⁶. En ocasiones anteriores hemos dicho que la extinción del tratado Nuevo START supone la ruptura del régimen de estabilidad estratégica, y estamos muy próximos a que esto ocurra. Por tanto, vamos camino del abismo, mientras los dirigentes europeos parecen actuar en favor de intereses ajenos desconociendo completamente que lo que está en juego es la paz y la seguridad de sus propios Estados y la vida y el bienestar de sus ciudadanos.

Las doctrinas nucleares de los Estados Unidos y Rusia sostienen que las armas nucleares podrían ser usadas en un conflicto convencional contra su territorio nacional o contra sus aliados o cuando se halle en peligro la existencia misma del Estado. Para que puedan seguir manteniendo sus respectivas posiciones de poder, desarrollan gigantescos y costosísimos programas de modernización de la tríada nuclear: nuevos ICBM fijos y móviles, nuevos submarinos nucleares estratégicos (SSBN) y sus SLBM y nuevos bombarderos estratégicos.

El tratado Nuevo START es un acuerdo que está en el núcleo del régimen de estabilidad estratégica, cuyo cumplimiento asegura la permanencia del mismo y, por tanto, la paz y la seguridad mundiales.

El desarrollo de la guerra en Ucrania y las continuas apelaciones a un eventual empleo de armas nucleares para resolver definitivamente el conflicto ponen de manifiesto el peligro de una guerra nuclear entre grandes potencias y, precisamente por ello, refuerzan la necesidad de mantener a toda costa el Nuevo START.

Si pierde su vigencia, se iniciará un período de ausencia de régimen de control de armas, sin reglas que moderen el conflicto. El deterioro del sistema de seguridad global será rápido y la amenaza de la guerra se hará cada vez más patente, porque todo quedará fiado a la buena voluntad de las partes, que viendo como está el escenario mundial es bastante baja, aunque se mantenga la regla que dice que los líderes de potencias nucleares tienen siempre un comportamiento racional cuando se trata de decidir sobre las opciones de una guerra.

El Consejo de Seguridad de la ONU quedará entonces como el único dique de contención a la alternativa de un mundo sin normas, donde las grandes potencias se conciertan en los principales asuntos de seguridad global y crean las normas internacionales que se aplican al resto. El derecho de veto es el reconocimiento mutuo de su estatuto privilegiado.

Luis V. Pérez Gil*

Doctor en Derecho

Universidad de La Laguna

REFERENCIAS

1. Discurso disponible en español en: https://www.youtube.com/watch?v=838HG7ijveU (NEGOCIOS TV. «“Rusia es invencible”. Putin le echa el órdago a Occidente en su discurso en el Parlamento ruso». Febrero de 2023).
2. Como expusimos hace más de una década en PÉREZ GIL, L. «Grandes potencias, estabilidad estratégica y poder nuclear en el nuevo orden globalizado», Boletín de Información del CESEDEN, n.o 321. 2011, pp. 147-180.
3. Sobre esta cuestión crucial, véase KRISTENSEN, H. «New START data exchange: Will it increase or decrease international nuclear transparency? », Federation of Atomic Scientists Strategic Security Blog. 22 de marzo de 2011. Disponible en: http://www.fas.org/blog/ssp/2011/03/startexchange.php
4. Sobre la problemática diferenciada de este tipo de municiones, véase FRIEDMAN, G. «Armas nucleares tácticas», Geopolitical Futures. Septiembre de 2022. Disponible en: https://workupload.com/file/8hPEdxxJZRQ
5. Así lo planteamos en PÉREZ GIL, L. «Nuevo orden globalizado», Derecho y Política Internacional. Julio de 2010. Disponible en: https://ullderechointernacional.blogspot.com/2010/07/nueva-reorganizacion-del- poder-en.html
6. SPUTNIK. «Embajador ruso: Rusia y EE. UU. necesitan contactos en el ámbito de armas nucleares». 3 de febrero de 2018. Disponible en: https://mundo.sputniknews.com/politica/201802031075978351- antonov-washington-rusia-relaciones/
7. NILSEN, Thomas. «Stoltenberg: New START Treaty is fulfilled», The Independent Barents Observer. 5 de febrero de 2018. Disponible en: https://thebarentsobserver.com/en/security/2018/02/stoltenberg-new- start-treaty-fulfilled
8. Declaraciones recogidas en «Putin confía en que el diálogo con EE. UU. sobre el Tratado START sea “positivo”» (SPUTNIK. 11 de enero de 2018. Disponible en: https://mundo.sputniknews.com/rusia/201801111075358695-moscu-washington-tratado-armas/) y comentadas por Pavel PODVIG en «New START data exchange shows the United States and Russia are on track to meet the limits» (Russian strategic nuclear forces. 2 de octubre de 2017. Disponible en: https://russianforces.org/blog/2017/10/new_start_data_exchange_shows.shtml).
9. REUTERS. «Highlights of Reuters interview with Trump». 23 de febrero de 2017. Disponible en: https://www.reuters.com/article/us-usa-trump-interview-highlights/highlights-of-reuters-interview-with- trump-idUSKBN1622RG
10. Datos en el «Nuclear Notebook» del Bulletin of the Atomics Scientists (https://thebulletin.org/nuclear- notebook/).
11. Idem.
12. KOFMAN, M. y FINK, A. «Escalation Management and Nuclear Employment in Russian Military Strategy». CNAS, 19 de septiembre de 2022. Disponible en: https://www.cnas.org/publications/commentary/escalation-management-and-nuclear-employment-in- russian-military-strategy
13. Nuestras consideraciones al respecto en PÉREZ GIL, L. «La capacidad nuclear militar de China desde la perspectiva de la lucha por el poder y la paz» (Documento de Opinión, n.o 93). IEEE, 2020. Disponible en: http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_opinion/2020/DIEEEO93_2020LUIPER_nuclearChina.pdf
14. TASS. «New START extension may give time to create similar multilateral system, Medvedev says». 8 de abril de 2020. Disponible en: https://tass.com/politics/1141629
15. Véanse nuestras reflexiones en PÉREZ GIL, L. «Unión Europea, grandes potencias y regímenes de seguridad en un escenario post-covid», en P. PANERA MARTÍNEZ (coord.), Reflexiones sobre las estrategias de seguridad de la UE y otros estudios en el ámbito de la seguridad internacional. Instituto Universitario Gutiérrez Mellado/UNED. Madrid, 2022, pp. 121-138.
16. NÚÑEZ CIFUENTES, A. «Mecanismos de sanción internacional a través del sistema financiero: un arma económica contra Putin» (Documento Marco, n.o 2). IEEE, 2023.Disponible en: https://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_marco/2023/DIEEEM02_2023_ANANUN_Mecanismos.pdf
17. Cuestión que desarrollamos en PÉREZ GIL, L. «La ruptura del régimen de estabilidad estratégica y los posibles escenarios para el futuro», Revista del Instituto Español de Estudios Estratégicos, n.o 14. 2019, pp. 187-202. Disponible en: http://revista.ieee.es/issue/view/177/139
18. MÜLLERSON, R. «The ABM Treaty: Changed circumstances, extraordinary events, supreme interests and International Law», International and Comparative Law Quaterly, n.o 3. 2001, pp. 509-539.
19. CASTRO TORRES, J. I. «Del Tratado INF al START ¿El final de los acuerdos de no-proliferación nuclear?» (Documento de Opinión, n.o 2). IEEE, 2019. Disponible en: http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_analisis/2019/DIEEEA02_2019CASTRO-nuclear.pdf
20. AZNAR FERNÁNDEZ-MONTESINOS, F. «Geopolítica naval de la rivalidad chino-norteamericana (reedición)» (Documento de Análisis, n.o 52). IEEE, 2022. Disponible en: https://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_analisis/2022/DIEEEA52_2022_FEDAZN_Geopolitica.pdf
21. MINISTRY OF NATIONAL DEFENSE OF THE PEOPLE’S REPUBLIC OF CHINA. China’s National Defense in the New Era. Disponible en: http://eng.mod.gov.cn/news/2019-07/24/content_4846443.htm
22. Cuestión que tratamos extensamente en PÉREZ GIL, L. «La retirada de los Estados Unidos del Tratado de Cielos Abiertos, un paso más en la ruptura del régimen de estabilidad estratégica. ANEPE, 17 de junio de 2020. Disponible en: https://www.anepe.cl/la-retirada-de-los-estados-unidos-del-tratado-de- cielos-abiertos-un-paso-mas-en-la-ruptura-del-regimen-de-estabilidad-estrategica/
23. «Declaración del Ministerio de Asuntos Exteriores de Rusia en relación con la retirada de la Federación de Rusia del Tratado de Cielos Abiertos». Disponible en: https://mid.ru/es/foreign_policy/news/1790948/
24. Las propuestas rusas están disponibles en el sitio web del Ministerio de Asuntos Exteriores ruso («Press release on Russian draft documents on legal security guarantees from the United States and NATO». 18 de diciembre de 2021. Disponible en: https://mid.ru/en/foreign_policy/news/1790809/).
25. El 22 de mayo de 2020 doce países de la OTAN, entre ellos Francia y Alemania, firmaron una declaración conjunta en la que simplemente lamentaron la decisión de retirada anunciada por el Gobierno americano (FRANCE DIPLOMACY. «Statement of the Foreign Ministries of France, Belgium, Czech Republic, Finland, Germany, Greece, Italy, Luxemburg, Netherlands, Portugal, Spain and Sweden on the announcement by the US to withdraw from the Open Skies Treaty». 22 de mayo de 2020. Disponible en: https://www.diplomatie.gouv.fr/en/french-foreign-policy/security-disarmament-and-non- proliferation/news/2020/article/statement-of-the-foreign-ministries-of-france-belgium-czech-republic- finland).
26. Nuestras reflexiones en PÉREZ GIL, L. «Los miedos de Europa ante la guerra en Ucrania», Panorama de Seguridad & Defensa. ANEPE, 5 de diciembre de 2022. Disponible en: https://anepe.cl/wp- content/uploads/2022/12/Panorama-SD-Los-miedos-de-europa-Comentario-academico-LPG.pdf
27. KISSINGER, H. Orden mundial. Reflexiones sobre el carácter de los países y el curso de la historia. Penguin Random House, Barcelona, 2016 [World Order. Reflections on the Character of Nations and Course of History. Penguin Press, Nueva York, 2014].
28. BUZAN, B. «From international system to international society: Structural Realism and Regime Theory meet the English Schooll», International Organization, n.o 47. 1993, pp. 327-352.
29. Escenario de conflicto modelizado en CANCIAN, M. F., CANCIAN, M. y HEGINBOTHAM, E. The First Battle of the Next War: Wargaming a Chinese Invasion of Taiwan. CSIS, Rhode Island, Washington D. C., 23 de enero de 2023. Disponible en: https://www.csis.org/analysis/first-battle-next-war-wargaming- chinese-invasion-taiwan
30. Véanse, entre otros: CALVO ALBERO, J. L. «La estrategia rusa en Ucrania: cómo resistir al borde del abismo», Global Strategy. 23 de enero de 2023. Disponible en: https://global-strategy.org/la-estrategia-rusa-en- ucrania-como-resistir-al-borde-del-abismo/ DACOBA CERVIÑO, F. J. «Ucrania, nueve años en guerra... por ahora» (Documento de Análisis, n.o 15). IEEE, 2023. Disponible en: https://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_analisis/2023/DIEEEA15_2023_FRADAC_Ucrania.pdf
31. Los datos más recientes en KRISTENSEN, H. Y KORDA, M. «Russian nuclear weapons», Bulletin of the Atomic Scientists, n.o 2, 2022. pp. 98-121. Disponible en: https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/00963402.2022.2038907 y «United States nuclear weapons, 2023», Bulletin of the Atomic Scientists, n.o 1. 2023, pp. 28-52. Disponible en: https://thebulletin.org/premium/2023-01/nuclear-notebook-united-states-nuclear-weapons-2023/#post- heading
32. A 1 de febrero de 2023 ascendían a 25.311 notificaciones intercambiadas, 328 inspecciones, 42 intercambios semestrales de datos sobre el estado de los arsenales nucleares y 19 reuniones de la Comisión Consultiva Bilateral.
33. Así se desprende del artículo de GOTTEMOELLER, R. Y BROWN, M. Jr. «Legal aspects of Russia’s New START suspension provide opportunities for US policy makers», Bulletin of the Atomic Scientists. Marzo de 2023. Disponible en: https://thebulletin.org/2023/03/legal-aspects-of-russias-new-start- suspension-provide-opportunities-for-us-policy-makers/#post-heading
34. MORGENTHAU, H. La lucha por el poder y por la paz. Editorial Sudamericana. Buenos Aires, 1963 [Politics among Nations. The Struggle for Power and Peace. A. Knopf. Nueva York, 1960; 1ª ed., 1948].
35. En este sentido, PARDO DE SANTAYANA, J. «La asociación estratégica chino-rusa sigue gozando de buena salud» (Documento de Análisis). IEEE, 2023. Disponible en: https://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_analisis/2023/DIEEEA03_2023_JOSPAR_Asociacion.pdf
36. Véase el estudio de ZAMARRIPA MARTÍNEZ, E. «El factor nuclear en las relaciones internacionales: dimensiones bélicas y pacíficas», Revista del Instituto Español de Estudios Estratégicos, n.o 20. 2023, pp. 213-242. Disponible en: https://revista.ieee.es/article/view/4631/5994