El nuevo Fondo Europeo de Apoyo a la Paz: consecuencias para el planeamiento y conducción de las operaciones militares de la Unión Europea

El recientemente creado (en marzo de 2021) Fondo Europeo de Apoyo a la Paz (EPF- European Peace Facility)1 supone un gran paso adelante en la política de defensa y seguridad común de la UE, al permitir la provisión con dinero de la UE de medidas de asistencia militar a terceros países2, entre las que se incluyen la dotación de armamento y equipo militar. Como veremos, el EPF implica nuevos retos para el planeamiento y control en el nivel operacional de las misiones militares de apoyo a la paz lideradas por la UE. Estos nuevos retos, junto con determinados acontecimientos acaecidos en los últimos dos años, ponen de nuevo de manifiesto la conveniencia de dotar al Servicio de Acción Exterior de la UE (EEAS por sus siglas en inglés3) de un cuartel general para sus operaciones militares con dedicación exclusiva y permanente, el cual, además, sea el órgano militar pionero que allane el camino de su «brújula estratégica».

«Lo mejor que le podría pasar al mundo, es que Europa fuera su tercer polo».

Teniente general Francisco José Gan Pampols

Introducción

En el año 2015, el general español José Enrique Ayala Marín publicó un artículo en defensa de la creación de un cuartel general europeo de operaciones4. Poco después se creó dentro del Estado Mayor de la UE (EUMS, por sus siglas en inglés) un órgano para el planeamiento estratégico y el seguimiento de las operaciones militares de la UE, denominado Capacidad de Planeamiento y Conducción Militar (MPCC, por sus siglas en inglés).
Los recientes acontecimientos que han producido cambios muy significativos en la situación geoestratégica mundial, y hacen que la propuesta del general Ayala haya cobrado renovada y rabiosa actualidad, son los siguientes:
-    La salida del Reino Unido de la Unión Europea, el cual suponía el principal bloqueo a la creación de un cuartel general operacional puramente europeo5, 6.
-    La persistente situación de inseguridad e inestabilidad política en el Sahel, pese a los enormes y continuados esfuerzos que la UE lleva haciendo en esa zona en el último decenio.
-    La creciente influencia política y económica de Rusia y China en el continente africano.
-    El proyecto iniciado en junio de 2020 en la reunión de los ministros de Defensa de la UE, de acordar una «brújula estratégica para la seguridad y defensa de Europa», que concrete el nivel de ambición de la UE como proveedor de seguridad en el escenario internacional7.

-    La retirada de Estados Unidos de Afganistán, la cual ha puesto en el punto de mira de los analistas la duración y oportunidad de las dos misiones de la OTAN de mayor entidad e importancia desde su creación en 1946: ISAF y Resolute Support.
-    La invasión Rusa de Ucrania, que ha obligado a los países de la UE a enviar de forma urgente equipo militar y armamento a este país, y que ha hecho que el Consejo Europeo del pasado 21 de marzo aprobase la Brújula Estratégica de la UE8, adelantándose en varios meses al calendario previsto9.
Hoy, por fin, la UE está dispuesta a dedicar gran cantidad de dinero a su seguridad, equipando a ejércitos de terceros países incluso con armas letales y munición10. El MPCC del EUMS, por pertenecer al nivel estratégico-militar, está por encima del nivel de mando óptimo para realizar la planificación de detalle y el control de las inversiones y gastos con dicho dinero (además de no disponer en la actualidad de la estructura para ello).


El EPF: qué es, para qué sirve y cuáles son sus servidumbres

La gran aportación del EPF a las misiones militares de la UE es que abre la puerta y facilita la evolución desde misiones militares puramente de entrenamiento, como las que hace en la actualidad, a misiones militares de entrenamiento y equipamiento. Sin embargo, para que este equipamiento militar a terceros países pueda llevarse a cabo, las normas del EPF exigen un control exhaustivo y duradero del material adquirido con el EPF, amén de que haya un acuerdo previo para dicho equipamiento entre la UE y el Estado receptor11. De hecho, junto con las acciones y actividades de asistencia militar de la UE a terceros países, deben de establecerse las medidas de control y aseguramiento necesarias sobre ellas que permitan el control de la inversión y la auditoría de los resultados; estas medidas deben presentarse al más alto nivel político-

diplomático de la UE: en el Comité Político y de Seguridad12. Por todo ello, tanto el planeamiento de las actividades de asistencia militar en sí, como las acciones para su seguimiento y justificación, exigirán, sin duda, su inclusión como un área clave del planeamiento operacional. Es más, la asistencia militar será, si no la principal, una de las líneas de operaciones más importantes en el diseño operacional de la misión.
Por otro lado, el «primer pilar» del EPF se hace cargo del anterior instrumento ATHENA (extinguido con la creación del EPF) por el que se financian los gastos comunes de las operaciones militares de la UE en el exterior13. Esto hace que entren en competencia la estructura militar creada para la asistencia militar a terceros países, por un lado, con la asistencia militar misma por el otro, con lo que el equilibrio, eficiencia y coordinación de las inversiones y gastos en uno y otro pilar serán de importancia primordial a la hora de la planificación, tanto militar, como presupuestaria.


El EPF y la Brújula Estratégica

Con respecto al EPF, la Brújula Estratégica, dentro de su primer pilar «Actuar», marca el objetivo claro de emplearlo de forma creciente, poniendo como ejemplo la provisión de equipo militar como complemento a las actuales misiones de entrenamiento14 y menciona la necesidad de aumentar la efectividad de dichas misiones15. En este punto hay que concretar de cuánto dinero se trata: el EPF tiene un gasto previsto de 5.272 M€ en los próximos 6 años, con techos que se van incrementando paulatinamente desde los 540 M€ para este año hasta los 1.132 M€ previstos para el 202716.
Para poder cumplir este objetivo, será necesario dotar a la estructura militar de la UE con un órgano capaz, por un lado, de programar a medio plazo y posteriormente ejecutar, controlar y justificar las inversiones y gastos realizados con cada uno de los pilares del EPF año tras año17, y por otro, aumentar la eficacia de dichas inversiones y gastos.
Si bien la Brújula Estratégica menciona al MPCC como elemento preferente para el mando, planeamiento y control de las operaciones18, también reconoce que hasta el año 2025 no estará en condiciones para hacerlo19, manteniendo la puerta abierta al empleo para estas tareas de los cuarteles generales operacionales que las naciones ponen a disposición de la UE rotatoriamente20.
Por otro lado, como se ha mencionado más arriba, el MPCC es una estructura que pertenece al nivel estratégico y cuyo jefe lo es también del Estado Mayor del EUMS, por lo que será todo un reto compatibilizar los dos ciclos de decisión: el estratégico y el operacional21. Además, es de esperar que, a medida que la Brújula Estratégica vaya cogiendo fuerza, tanto el EUMS como el MPCC tengan que implicarse más y más en los aspectos militares de sus otros tres pilares: 1) la protección de todas las áreas de interés, incluyendo el espacio y el ciberespacio (Secure); 2) las inversiones en Defensa de los países miembros (Invest) y 3) la colaboración bilateral con países que no forman parte de la UE y con otras organizaciones de seguridad multinacionales (Partner)22.
 

Cometidos que justifican el Cuartel General de Operaciones de la UE De planeamiento
-    De las medidas de asistencia militar: cuyo punto de partida es el asesoramiento estratégico militar sobre estructuras, capacidades militares y volumen de la Fuerza de los países receptores de la asistencia militar financiada con el EPF, y que se retroalimenta de forma continua con el seguimiento y evaluación de la evolución de las reformas en el sector de la seguridad y defensa en los tres niveles de mando militar en dichos países: estratégico, operacional y táctico. Durante el planeamiento, también habrá que identificar los parámetros de control y evaluación de dichas reformas23.

-    De las misiones militares en el exterior de la UE: con especial atención a la compatibilidad del carácter «no ejecutivo» de dichas misiones con la efectividad de las actividades y acciones de la asistencia militar24.
Siendo así, el planeamiento operacional de las misiones de la EU se complica:

1)    La financiación de los gastos comunes de las operaciones militares de la UE en el exterior con el primer pilar del EPF25, convierte automáticamente al plan de operaciones (OPLAN), en el principal documento técnico militar para justificar todos y cada uno de dichos gastos comunes; en la práctica esto significa que el OPLAN, además de asignar las misiones y tareas a las unidades subordinadas y los detalles para su ejecución, tiene que identificar todas y cada una de las necesidades de todo tipo (infraestructuras, capacidades militares a desplegar, capacidades civiles en la zona de despliegue, de transporte, de apoyo logístico, de sostenimiento, etc.) necesarias para llevar a cabo la operación con éxito.
2)    Si la operación en cuestión lleva ligadas medidas de asistencia militar financiadas con el segundo pilar del EPF26, implicará que durante la primera fase del proceso de su planeamiento operacional, que se llama «preparación integral del ambiente operacional (Comprehensive Preparation of the Operational Environment-CPOE)» haya que realizar un estudio completo de las capacidades militares en los niveles operacional y táctico de las Fuerzas Armadas y de Seguridad del Estado al que se va a apoyar, para identificar sus carencias críticas, que son las que deberían de ser satisfechas a través de dichas medidas de asistencia militar.
En pocas palabras: será necesario, por un lado, redactar unos planes de operaciones a medio plazo que permitan presupuestar los gastos e inversiones del «primer pilar» del EPF y por otro lado planear al mínimo detalle las capacidades militares a proveer en las Fuerzas Armadas de los terceros países con el «segundo pilar», de manera que dichas FAS27 sean capaces de alcanzar los objetivos político-estratégicos definidos por la UE28.
En este sentido, no hay que olvidar que los mayores gastos contra el primer pilar del EPF


son los dedicados a la habilitación, construcción y mantenimiento de las infraestructuras necesarias para el alojamiento, trabajo y protección de la fuerzas militares de la UE desplegadas, así como todas aquellas relativas a las comunicaciones y redes informáticas; esto es: la planificación y construcción de bases y acuartelamientos para el despliegue de los cuarteles generales y unidades de la UE y los medios de enlace entre ellas. Dados los plazos grandes de tiempo necesarios para la eficaz planificación y ejecución de estas infraestructuras y equipamientos en comparación con la duración de las rotaciones del personal comisionado a dichos cuarteles generales29, la redacción y el control de la ejecución de los planes directores de infraestructura y de comunicaciones e información en cada una de las misiones, solo pueda hacerse de forma eficiente a través de sendas jefaturas de Ingenieros y de Transmisiones especializadas y permanentes.


De coordinación y enlace

-    Para asegurar la coherencia del planeamiento militar de la operación con su factibilidad, el proceso de planeamiento militar debería correr de forma paralela al ciclo de planeamiento y decisión del segundo pilar de los EPF. Dicho de otro modo, antes de poder continuar con el proceso de planeamiento militar, la UE tendría que poner en común con el Estado receptor las conclusiones del análisis de sus capacidades relativas a sus carencias en seguridad y defensa, para, a partir de ahí, llegar al establecimiento de un acuerdo de apoyo al más alto nivel entre la UE y dicho Estado30.
-    Por otro lado, hay decenas de organismos dentro del EEAS con responsabilidad sobre las cuantiosas contribuciones económicas de la UE para la cooperación y el desarrollo de los países susceptibles de recibir su asistencia militar. El enfoque integral de las operaciones militares obliga a una íntima y constante interacción con estos organismos, tanto durante la fase de planeamiento como durante la de ejecución de las operaciones militares, de manera que la sinergia de los esfuerzos económicos de la UE en terceros países quede asegurada.


-    De mención obligada es el papel de las delegaciones de la UE (EUDEL, verdaderas embajadas de la UE) en los países donde despliegan las fuerzas militares de la UE: la ausencia en ellas de agregadurías militares, es una carencia que, hoy en día, es mitigada por el jefe de la Fuerza Militar Europea desplegada.
Es decir, sería necesario influir en los organismos civiles del EEAS para lograr la sinergia de las medidas de asistencia militar financiadas con el 2.º pilar del EPF, con el resto de las contribuciones por parte de la UE a la cooperación y el desarrollo en el Estado receptor.


De control y conducción de operaciones

-    Valoración y evaluación de los parámetros de cumplimiento y efectividad de las medidas de control de las acciones de asistencia militar aprobadas31.
-    De las acciones y cometidos de las tropas europeas en el terreno. La principal característica de la ejecución de las misiones EUTM, es su larga duración en el tiempo (varios años) en contraposición con la continua rotación de las unidades y personal de los cuarteles generales desplegados, cuya permanencia en la zona de operaciones raramente supera los seis meses; esto implica que la continuidad en la gestión del conocimiento y en la toma de decisiones del nivel operacional militar serían mucho más eficaces si se situasen a retaguardia, en un cuartel general de dicho nivel que tenga carácter permanente.
-    Seguimiento y control físico y financiero de las infraestructuras y equipos utilizados por las fuerzas europeas desplegadas y adquiridos con fondos europeos32: la gran cantidad de material y equipo, tanto militar como civil, de continua adquisición con fondos del primer pilar del EPF (es decir, que no pertenecen a ningún país en particular) en beneficio de las fuerzas de la UE desplegadas en las diferentes operaciones a lo largo de toda su duración, hace que el control y gestión de dichos materiales «comunes» sea una tarea a la que los jefes militares de las operaciones deben dedicarle particular atención y
 

esfuerzo33, si a esto le añadimos el particular rigor en las medidas de seguimiento y control de gastos de la UE, tenemos que será muy difícil que el control de los inventarios de los materiales comunes pueda llevarse a cabo correctamente por parte de los cuarteles generales desplegados.


Ubicación en el EEAS del Cuartel General Operacional de la UE (EUOHQ)

A mi juicio, tres son los factores principales para estudiar la dependencia orgánica del EUOHQ:
-    La dependencia del jefe de la operación del alto representante en lo que se refiere a medidas de asistencia militar34.
-    La integración e interacción del EUOHQ con las decenas de organismos que componen el EEAS y que participan activamente en el enfoque integral de las acciones exteriores de la UE. Entre ellos, hay que destacar el Departamento ISP (Integrated approach for Security and Peace – Enfoque Integrado para la Paz y Seguridad), que depende del director general para la respuesta a crisis (CR) y la política de defensa y seguridad común (CSDP); de hecho, su tercera sección es la dedicada a su planificación (ISP 3: Integrated Strategic Planning for CSDP and Stabilization)35.
-    La importancia capital de la planificación del recurso económico del EPF conducido por el nivel político36, cuya cabeza visible es el alto representante, quien se apoya en la Quinta Sección del ISP (ISP 5 - EPF) para liderar este proceso, recibiendo el apoyo de otros organismos del EEAS (e. g. EUDEL, MPCC, etc.).

El Cuartel General del Eurocuerpo en Estrasburgo: un candidato sólido y preparado
Por sus procedimientos ya establecidos y consolidados

1)    Para la toma de decisiones colegiadas del escalón estratégico militar, materializado en el Comité Común del Eurocuerpo, donde anualmente se reúnen todos los jefes de Estado Mayor de la Defensa (JEMAD) de las naciones marco; las decisiones que allí se toman se discuten previamente a lo largo de todo el año por los oficiales expertos de sus Estados Mayores, en reuniones físicas y virtuales organizadas por las secciones del Estado Mayor del Eurocuerpo.
2)    Para la planificación y programación presupuestaria multinacional, con un horizonte temporal que va desde la previsión de presupuesto a medio plazo (a cinco años vista) hasta la programación detallada del gasto para el año siguiente; procedimientos que son muy similares y fácilmente adaptables a los requeridos por el EPF.


Por su estructura y capacidades permanentes

1)    Con una Jefatura de Ingenieros encargada desde hace 30 años, entre otras tareas, de la planificación, presupuesto y control de la construcción y el mantenimiento de las infraestructuras del Eurocuerpo en Estrasburgo; la ampliación del ámbito espacial de estas tareas a las bases militares de la UE en Mali, RCA, Mogadiscio, etc., simplemente requeriría el refuerzo de personal en esta Jefatura de Ingenieros correspondiente a su plantilla de crisis.
2)    Con una Jefatura de Transmisiones encargada de la concepción, mantenimiento diario y despliegue para ejercicios de las dos redes de mando y control propias del Eurocuerpo, una de las cuales está acreditada para albergar y transmitir información clasificada hasta el nivel confidencial, de acuerdo con los estándares de seguridad de la OTAN y de la UE.
3)    Con una Célula de Control del Material y Equipo propiedad del Eurocuerpo (adquirido con fondos multinacionales y que no pertenece a ninguna nación marco en particular) que realiza el control de inventarios y la estimación del valor económico de dichos materiales y equipos a lo largo de toda su vida útil; ampliar
 

estas tareas a los materiales actualmente en servicio en las misiones de la UE, y los que se adquieran en el futuro con el EPF, es perfectamente factible.
4)    Con una Oficina de Adquisiciones, habituada a la compra con fondos multinacionales de materiales y equipos civiles y militares y a la contratación de servicios, tanto de forma directa, como a través de agencias como la Agencia de Obtención de OTAN37 (NSPA por sus siglas en inglés).
5)    Con las unidades, medios y personal necesario para el despliegue inmediato de un puesto de mando inicial (ICE por sus siglas en inglés) capaz de ejercer el mando y control de las fuerzas asignadas en cualquier lugar del globo y de ser la cabeza más visible de la nueva autonomía estratégica europea. La vocación desplegable de este elemento le hace idóneo para liderar el objetivo de fuerzas disponibles para la acción que marca la Brújula Estratégica: el despliegue en una zona hostil de una fuerza militar modular de hasta 5.000 hombres38.

Por su experiencia
1)    En misiones militares de la UE.
2)    En misiones de OTAN.
3)    En el planeamiento militar en los niveles operacional y táctico.
4)    En la redacción y aprobación de acuerdos técnicos de diversa índole entre sus naciones marco.


Por su historia

El Eurocuerpo, con su creación hace 30 años, constituyó el primer instrumento militar puramente europeo y completamente multinacional de la política de seguridad y defensa común de la Unión Europea39. La UE, en este momento histórico que vivimos, necesita otra vez de un pionero de la defensa militar común europea que allane el camino de su brújula estratégica; si el Eurocuerpo se transformase en Euromcops40 sería una vez más ese elemento.
 

Conclusión

Tanto para la conducción, como para el planeamiento de operaciones militares financiadas con el EPF, se hace necesaria la existencia de un cuartel general permanente del nivel operacional, dedicado a las misiones militares de la Unión Europea en el exterior, que cuente con una cantidad y calidad suficiente de personal que permita contar con las capacidades y llevar a cabo todas las tareas identificadas más arriba, de forma exclusiva, continua y permanente, para todas y cada una de las misiones militares (aéreas, marítimas, terrestres y conjuntas) de la UE y que esté bien integrado en la cadena de decisión económica del EPF41. Pero, por otro lado, hasta el año 2025, la Brújula Estratégica de la UE no cuenta con que la estructura militar actual de la UE alcance esas capacidades, lo que abre una ventana de oportunidad para que el Eurocuerpo, a partir de este su 30 cumpleaños, se constituya en la mira de esta Brújula (donde la aguja será, muy probablemente, la Dirección General para la CSDP y de respuesta a crisis del EEAS) consolidándose definitivamente como punta de lanza de la herramienta militar de la Unión Europea.
Jesús Serrano del Río*
Coronel de Ingenieros DEM 2.º jefe del Grupo de Asesoramiento a las FAS de Malí en la
Misión de Entrenamiento de la UE (EUTM) de julio a diciembre de 2021 Experto universitario en Comunicación Pública y Defensa (IUGM)


 


 

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