Vers la 13ème réunion ministérielle de l'OMC (Pêche) à Abu Dhabi
Dans un monde de plus en plus connecté et globalisé, l'ancienne histoire simplifiée, mais bonne, de l'enseignement de la pêche s'est transformée en un casse-tête mondial de la surpêche.
- Subventions à la pêche
- Subventions visant à accroître la capacité
- Trouver un terrain d'entente
- Note finale
Selon les règles du jeu, tout le monde est poussé à construire des bateaux de pêche plus grands et plus performants, équipés des technologies les plus récentes, afin de capturer des prises de plus en plus importantes. Cette pression mondiale a donné lieu à une course effrénée pour s'emparer des mers. Chacun va de l'avant, armé des connaissances et des ressources nécessaires pour pêcher plus efficacement, lançant des filets de plus en plus larges et profonds, reflétant la vision de monter toujours plus haut pour réaliser de plus grands profits, souvent sous le couvert de la souveraineté en matière de pêche. Mais dans cette quête incessante, à l'instar de la flotte croissante de navires dans notre histoire, les océans autrefois généreux se vident, rappelant brutalement le mode de vie paisible, simple mais durable du pêcheur. À la croisée des chemins, nous devons nous demander, comme le pêcheur, si la quête de toujours plus vaut le risque de perdre ce que nous possédons déjà : un océan prospère et durable.
Conformément à l'objectif de développement durable n° 14 - la vie sous l'eau - et à l'intérêt croissant pour des pratiques plus durables, l'Organisation mondiale du commerce (OMC) a introduit, en juin 2022, l'accord sur les subventions à la pêche (ASF), un instrument juridique très attendu qui vise à réduire l'impact de l'activité humaine sur la vie sous l'eau. Réduit à douze articles, l'AFS s'attaque spécifiquement aux subventions qui contribuent à la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (pêche INN), aux subventions liées aux stocks surexploités et à d'autres subventions à la pêche jugées préjudiciables à la durabilité de la faune aquatique.
Bien qu'il s'agisse d'un effort sincère pour limiter l'implication des États dans le financement de pratiques non durables, le résultat concret des négociations tant attendues semble quelque peu conservateur. Pour justifier son existence, l'accord devra limiter l'utilisation des subventions pour le renforcement des capacités et réorienter ses efforts vers le renforcement des mécanismes de suivi, de contrôle et de surveillance (SCS).
Subventions à la pêche
Chaque année, les pays dépensent des milliards de dollars en contributions financières au secteur de la pêche. Malgré la prévalence des subventions à la pêche, il n'existe actuellement aucune catégorisation universellement reconnue, ce qui a conduit diverses organisations et universitaires à utiliser leur propre classification. Dans le cadre de cet article, nous utiliserons la classification proposée par Sumaila et al. (2019), qui distingue les subventions en fonction de leur impact à long terme sur l'écosystème marin. Ce cadre divise les subventions à la pêche en trois groupes :
- Les subventions bénéfiques, définies comme des "investissements visant à promouvoir la conservation et la gestion des ressources halieutiques" ;
- Les subventions destinées à accroître la capacité, définies comme des "programmes qui encouragent actuellement ou potentiellement la capacité de pêche à se développer au point que l'exploitation de la ressource dépasse le rendement maximal durable, ce qui conduit effectivement à la surexploitation des ressources naturelles" ; et ;
- Les subventions ambiguës ou "les subventions [qui ont] le potentiel de conduire à la gestion durable ou à la surexploitation de la ressource halieutique".
Il est important de noter que la SPA se réfère spécifiquement à la production de captures et ne couvre pas les subventions liées à l'aquaculture ou à la pêche en eaux douces intérieures.
Subventions visant à accroître la capacité
La surpêche et la surcapacité sont des problèmes bien connus dans le secteur de la pêche. Selon le rapport 2022 de la FAO, La situation mondiale des pêches et de l'aquaculture, "on estime que jusqu'à 35 % de la production mondiale des pêches et de l'aquaculture est perdue ou gaspillée chaque année" (FAO, 2022b). Le rapport attribue principalement ces pertes à l'inefficacité des chaînes de valeur, une tendance qui est restée constante au fil du temps. En 2009, la Banque mondiale a mis en évidence les conséquences de la surcapacité de la flotte mondiale, estimant à environ 50 milliards de dollars l'écart annuel entre les avantages économiques nets potentiels et réels des pêches maritimes (Banque mondiale, 2009). Dans le rapport ultérieur de 2017 intitulé "The Sunken Billions Revisited", ce chiffre a été révisé à 83,3 milliards USD en 2012 (Banque mondiale, 2017). Parallèlement, les projections du marché indiquent une production attendue d'environ 203 tonnes métriques en 2031, alors que la demande pour la même année est estimée à environ 183 tonnes métriques (OCDE et FAO, 2022). En bref, l'offre dépasse déjà la demande et nous devons apprendre à gérer ce que nous produisons déjà avant d'envisager d'en produire davantage. Comme l'a déclaré M. Abdul Hakim Elwaer, sous-directeur général de la FAO pour le Proche-Orient et l'Afrique du Nord, "le monde produit plus qu'il n'en faut pour nourrir tous les habitants de la planète". Cependant, les subventions à la pêche ont atteint 35,4 milliards de dollars en 2018, et environ 60 % d'entre elles sont considérées comme des subventions destinées à renforcer les capacités. Tout en comprenant l'intérêt des membres à investir dans leur flotte nationale pour rester compétitifs sur le marché mondial, ces chiffres soulignent la nécessité de limiter (voire d'interdire) les subventions destinées à accroître la capacité. Toutefois, la détermination des limites à imposer aux membres est une tâche ardue. Par exemple, une interdiction totale des subventions destinées à accroître la capacité pour tous les membres, y compris ceux qui contribuent de manière minime à la production mondiale de captures marines, serait irréalisable. De nombreuses propositions ont été avancées par différents membres, ce qui laisse penser qu'il est certainement possible de parvenir à un consensus représentant les positions de tous les membres.
Trouver un terrain d'entente
Dans une publication récente, Sumaila & al. (2022) présentent une vue d'ensemble des propositions soumises par les membres. Les points communs de ces propositions, à savoir la réglementation des subventions qui contribuent à la pêche INN et à la pêche des stocks surexploités, ont trouvé leur place dans le projet initial de l'accord.
En ce qui concerne la pêche INN, qui représente plus de 30 % de toutes les activités de pêche dans le monde (gouvernement du Canada, 2021), la pierre angulaire d'un accord efficace sera le renforcement des mécanismes de suivi, de contrôle et de surveillance (SCS) des États membres. Pour garantir des mécanismes de suivi, de contrôle et de surveillance efficaces et peu coûteux, la coopération régionale, qui a prouvé son efficacité, devrait être le mot d'ordre. Par exemple, l'Agence mondiale des pêches du Forum du Pacifique Sud, reconnue comme "la pêcherie de thon la plus productive du monde", a utilisé avec succès des stratégies telles que le partage régional des coûts d'application et le partage des informations sur les captures et le respect des règles (Bergh & Davie, 2009). Au niveau mondial, le registre mondial des navires de pêche, des navires de transport frigorifique et des navires de ravitaillement, dont l'objectif principal est de lutter contre la pêche INN, vise à faciliter l'accès aux données certifiées des autorités nationales sur les navires et les activités liées aux navires. En outre, les pratiques liées à l'identification des pavillons, telles que les pavillons de complaisance, qui sont intimement liées à la pêche INN, doivent faire l'objet d'une réglementation plus stricte. Dans un projet d'accord publié en juin 2021, la section 5.4 stipule qu'"aucun membre n'accordera ou ne maintiendra de subventions à un navire qui ne bat pas le pavillon du membre qui accorde la subvention" (OMC, 2021). Toutefois, dans la dernière version de l'accord, cette section a été remplacée par une formulation plus souple dans la section 5.2, qui stipule qu'"un Membre fera preuve d'une prudence et d'une retenue spéciales dans l'octroi de subventions à des navires ne battant pas le pavillon de ce Membre". Le lien bien connu et documenté entre l'utilisation de pavillons de complaisance et la pêche INN a été mis en évidence dans une étude d'INTERPOL de 2017, qui a révélé que 82,2 % des navires évalués pratiquant la pêche INN utilisaient un pavillon de complaisance (INTERPOL, 2017). Il est donc nécessaire de faire un pas en arrière avec le rétablissement de la section 5.4. Être conscient d'une telle relation et permettre aux membres de subventionner des navires qui ne battent pas leur pavillon revient à soutenir ces activités illégales.
En ce qui concerne les stocks surexploités, l'article 4 de l'accord confère actuellement à l'État ou à l'ORGP/A concernée l'entière responsabilité de déterminer si un stock est surexploité en se fondant sur "les meilleures données scientifiques dont elle dispose". La mise en œuvre dépend essentiellement de la volonté des membres de cesser de subventionner les activités qui contribuent à la surpêche. Une approche plus efficace de la mise en œuvre de ces pratiques aurait consisté à établir une définition objective et universellement applicable de ce qui constitue un stock surexploité. Le rendement maximal durable (RMD), défini comme "la prise maximale (en nombre ou en masse) qui peut être prélevée sur un stock pendant une période indéfinie" (Maunder, 2008) est largement reconnu et utilisé par la communauté scientifique et pourrait servir de point de départ solide pour la définition objective d'un stock surexploité dans le contexte de l'accord.
Un problème particulier est celui de la biovasta (qui n'a pas été entièrement développé à cette occasion). Comme le souligne à plusieurs reprises le Dr Ljuhar Davul de Braincon, "selon l'OMS, jusqu'à 700 millions de personnes sont infectées par des aliments contaminés dans le monde, avec 420 000 décès par an. Les producteurs de denrées alimentaires - en particulier ceux du secteur de la pêche - subissent des pertes de profit directes en raison de la contamination des aliments. Ces pertes peuvent atteindre 30 %. Les coûts estimés des maladies d'origine alimentaire aux États-Unis dépassent à eux seuls les 16 milliards de dollars. Des économies potentielles de 20 à 40 % peuvent être réalisées grâce à des technologies fiables, peu coûteuses et testées avec succès, qui sont déjà disponibles".
Parallèlement, de nombreux membres ont manifesté leur intérêt pour une position plus ferme sur la réduction des subventions qui augmentent la capacité (ou contribuent à la surcapacité). Malgré diverses suggestions sur la manière de mettre cela en pratique, de nombreux membres semblent avoir opté pour une approche de plafonnement et d'échange. En particulier, une proposition élaborée conjointement par l'Argentine, l'Australie, les États-Unis et l'Uruguay propose un classement des membres en fonction de leur contribution à la production mondiale de captures marines (OMC, 2019). Selon les conclusions de Subsidy Explorer, un outil développé pour mesurer et comparer les propositions soumises par les membres, cette proposition se distingue comme l'une des plus efficaces en termes d'évolution de la biomasse et d'augmentation des revenus.
La proposition suggère de diviser les membres en trois niveaux, chacun étant tenu de fixer une limite monétaire aux subventions à la pêche. Les membres du premier niveau, qui contribuent à hauteur de 0,7 % ou plus à la production mondiale de captures marines, négocieraient des "plafonds de subventions" individuels ou accepteraient un plafond annuel par défaut de 50 millions de dollars s'ils sont connus pour n'accorder que peu ou pas de subventions par le passé. Les membres de la deuxième catégorie, dont la contribution est supérieure à 0,05 % mais inférieure à 0,7 % de la production mondiale de captures marines, négocieraient également un plafond ou respecteraient la limite de 50 millions de dollars. Enfin, les membres du dernier niveau, qui contribuent à moins de 0,05 % de la production mondiale de captures marines, ne seraient pas obligés de fixer un plafond.
Bien que la proposition semble être la plus logique, la plus efficace et la plus réaliste, il convient d'envisager des améliorations possibles afin d'accroître son efficacité. Afin d'inciter les membres à continuer d'investir dans des subventions bénéfiques et d'éviter les disparités entre les membres, le plafond imposé devrait correspondre à un pourcentage de leur investissement monétaire total dans les subventions à la pêche. Par conséquent, si un membre souhaite augmenter la valeur monétaire de ses subventions destinées à accroître la capacité, il devra augmenter la valeur monétaire totale de ses subventions à la pêche, ce qui augmentera inévitablement son investissement dans les subventions bénéfiques et atténuera les effets négatifs des subventions destinées à accroître la capacité. Cette approche permet de réduire les subventions qui augmentent la capacité tout en créant une incitation à augmenter les investissements dans les subventions bénéfiques. Par exemple, les membres du niveau 1 pourraient s'engager à plafonner à 20 % les subventions destinées à accroître les capacités, les membres du niveau 2 à 30 % et les membres du niveau 3 à ne pas plafonner du tout. L'idée de fixer des plafonds basés sur un pourcentage plutôt que sur un montant monétaire fixe n'est en aucun cas une idée nouvelle, mais elle a été étudiée, réfléchie et proposée par nul autre que le plus grand contributeur aux captures marines mondiales (17 % des captures marines mondiales), un pays dont les subventions visant à accroître la capacité représentaient 80 % du total des subventions à la pêche accordées en 2018, à savoir la Chine. Cela suffit à démontrer les mérites de la coopération et de la reconnaissance des points forts des propositions de tous les membres.
Note finale
Comme l'ont clairement démontré les nombreuses études antérieures de l'Institut IFIMES, l'empressement à s'orienter vers des pratiques durables est évident. Cependant, à la lecture de l'accord, il apparaît que les États hésitent à franchir le pas (sans jeu de mots). Les mesures mises en œuvre pour lutter contre la pêche INN et l'épuisement des stocks surexploités sont louables, mais elles devront être renforcées pour parvenir à un changement positif substantiel et durable. La lutte contre la surpêche et la surcapacité doit figurer en tête de liste lors de la prochaine conférence ministérielle.
L'approche du plafonnement et de l'échange, privilégiée par de nombreux membres, s'est avérée être une méthode efficace pour obtenir des résultats bénéfiques à la fois sur le plan environnemental et sur le plan économique. Cette approche garantit des résultats équitables sans entraver la compétitivité des pays sur le marché mondial et, à l'instar du récit perspicace des diplômés de Harvard et du pêcheur, invite à réfléchir à la philosophie profonde de l'équilibre dans notre voyage collectif vers la durabilité mondiale.
Audrey Beaulieu, Université d'Ottawa (Département Mondialisation et développement international), est spécialisée dans le droit international public et privé, le développement international et la politique mondiale. Avant de rejoindre la Cour suprême du Canada en tant que chercheur, elle a travaillé comme agent d'information à l'Institut international IFIMES