Hacia la 13ª reunión ministerial de la OMC (Pesca) en Abu Dabi
En un mundo cada vez más conectado y globalizado, la vieja y simplificada, pero buena, historia de enseñar a pescar se ha transformado en un enigma mundial de sobrepesca.
- Subvenciones a la pesca
- Subvenciones para aumentar la capacidad
- Encontrar un terreno común
- Nota final
Las reglas del juego son unas en las que todo el mundo está presionado para construir barcos pesqueros cada vez mejores y más grandes, equipados con la última tecnología para conseguir capturas cada vez mayores. Esta presión mundial ha desembocado en una carrera frenética por capturar los mares. Todo el mundo avanza, armado con los conocimientos y recursos necesarios para pescar con mayor eficacia, echando las redes más anchas y profundas, reflejando la visión de escalar muy por encima para obtener mayores beneficios, muchas veces bajo el pretexto de la soberanía pesquera. Pero en esta búsqueda incesante, similar a la creciente flota de barcos de nuestra historia, los océanos, antaño abundantes, se están vaciando, un duro recordatorio del estilo de vida pacífico y sencillo pero sostenible del pescador. Al encontrarnos en esta encrucijada, debemos reflexionar, al igual que el pescador, sobre si la búsqueda de más merece el riesgo de perder lo que ya tenemos: un océano próspero y sostenible.
De conformidad con el ODS 14 -la vida bajo el agua- y la creciente inclinación hacia prácticas más sostenibles, la Organización Mundial del Comercio (OMC) introdujo, en junio de 2022, el Acuerdo sobre Subvenciones Pesqueras (AFS), un instrumento jurídico muy esperado cuyo objetivo es reducir el impacto humano sobre la vida bajo el agua. Reducido a doce artículos, el AFS aborda específicamente las subvenciones que contribuyen a la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (pesca INDNR), las subvenciones vinculadas a poblaciones sobreexplotadas y otras subvenciones pesqueras consideradas perjudiciales para la sostenibilidad de la fauna acuática.
A pesar de ser un esfuerzo sincero por limitar la implicación de los Estados en la financiación de prácticas insostenibles, el resultado tangible de las tan esperadas negociaciones parece un tanto conservador. Para justificar su existencia, el Acuerdo tendrá que limitar el uso de subvenciones para aumentar la capacidad y reorientar su enfoque hacia el refuerzo de los mecanismos de seguimiento, control y vigilancia (SCV).
Subvenciones a la pesca
Cada año, los países invierten miles de millones de dólares en contribuciones financieras al sector pesquero. A pesar de la prevalencia de las subvenciones a la pesca, actualmente no existe una categorización universalmente reconocida, lo que ha llevado a diversas organizaciones y académicos a emplear las suyas propias. A efectos de este artículo, se utilizará la clasificación propuesta por Sumaila y colaboradores (2019), ya que distingue las subvenciones en función de su impacto a largo plazo en el ecosistema marino. Este marco divide las subvenciones a la pesca en tres grupos:
- Subvenciones beneficiosas, definidas como “inversiones en la promoción de la conservación y gestión de los recursos pesqueros”;
- Subvenciones que aumentan la capacidad, definidas como “programas que actualmente, o tienen el potencial de fomentar que la capacidad pesquera se desarrolle hasta un punto en el que la explotación de los recursos supere el rendimiento máximo sostenible, dando lugar de hecho a la sobreexplotación de los activos naturales”, y;
- Subvenciones ambiguas o “subvenciones [que tengan] el potencial de conducir a la gestión sostenible o a la sobreexplotación del recurso pesquero”.
Es importante señalar que el AFS se refiere específicamente a la producción de captura y no cubre las subvenciones relacionadas con la acuicultura o la pesca continental de agua dulce.
Subvenciones para aumentar la capacidad
La sobrepesca y el exceso de capacidad son retos bien conocidos en el sector pesquero. Según el informe de la FAO de 2022, El Estado Mundial de la Pesca y la Acuicultura, “se estima que hasta el 35% de la producción pesquera y acuícola mundial se pierde o se desperdicia cada año” (FAO, 2022b). El informe atribuye principalmente estas pérdidas a la ineficacia de las cadenas de valor, una tendencia que se ha mantenido constante a lo largo del tiempo. En 2009, el Banco Mundial puso de relieve las consecuencias del exceso de capacidad de la flota mundial, estimando una brecha anual de aproximadamente 50.000 millones de dólares entre los beneficios económicos netos potenciales y reales de la pesca marina (Banco Mundial, 2009). En el posterior informe “The Sunken Billions Revisited” de 2017, esta cifra se revisó a 83 300 millones de dólares en 2012 (Banco Mundial, 2017). Paralelamente, las proyecciones de mercado indican una producción prevista de unas 203 toneladas métricas en 2031, mientras que la demanda durante el mismo año se estima en aproximadamente 183 toneladas métricas (OCDE y FAO, 2022). En resumen, la oferta ya supera la demanda, y tenemos que aprender a gestionar lo que ya producimos antes de pensar en producir más. Como dijo el Sr. Abdul Hakim Elwaer, subdirector general de la ONU-FAO para Oriente Próximo y Norte de África, “en el mundo se producen alimentos más que suficientes para alimentar a todos los habitantes del planeta”. Sin embargo, los subsidios a la pesca alcanzaron los 35.400 millones de dólares en 2018, y alrededor del 60% se consideran subsidios para mejorar la capacidad. Aun comprendiendo el interés de los miembros en invertir en su flota nacional para seguir siendo competitivos en el mercado mundial, estas cifras ponen de relieve la necesidad de limitar (o incluso prohibir) las subvenciones de aumento de la capacidad. Sin embargo, determinar los límites que deben imponerse a los miembros representa una tarea meticulosa. Por ejemplo, una prohibición total de las subvenciones de aumento de capacidad para todos los miembros, incluidos los que contribuyen mínimamente a la producción mundial de capturas marinas, sería poco práctica. Se han presentado numerosas propuestas de varios miembros, lo que sugiere que sin duda puede alcanzarse un consenso que represente las posiciones de todos los miembros.
Encontrar un terreno común
En una publicación reciente, Sumaila & al. (2022) ofrecen una visión global de las propuestas presentadas por los Miembros. Los puntos en común de las propuestas, a saber, la regulación de las subvenciones que contribuyen a la pesca INDNR y la pesca de poblaciones sobreexplotadas, han encontrado su lugar en el borrador inicial del Acuerdo.
En cuanto a la pesca INDNR, que representa más del 30% de todas las actividades pesqueras del mundo (Gobierno de Canadá, 2021), la piedra angular de un acuerdo eficaz será el refuerzo de los mecanismos de seguimiento, control y vigilancia (SCV) de los Estados miembros. Para garantizar unos mecanismos de SCV eficaces y de bajo coste, la cooperación regional, que ha demostrado su eficacia, debería ser la consigna. Por ejemplo, la Agencia Mundial de Pesca del Foro del Pacífico Sur, reconocida como “el caladero de atún más productivo del mundo”, ha empleado con éxito estrategias como el reparto regional de los costes de ejecución y el intercambio de información sobre capturas y cumplimiento (Bergh & Davie, 2009). A escala mundial, el Registro Mundial de Buques Pesqueros, Buques Frigoríficos de Transporte y Buques de Suministro, cuyo principal objetivo es combatir la pesca INDNR, es un intento de facilitar el acceso a datos certificados de las autoridades estatales sobre los buques y las actividades relacionadas con ellos. Además, las prácticas relacionadas con la identificación del pabellón, como las banderas de conveniencia, que están íntimamente ligadas a la pesca INDNR, deben enfrentarse a regulaciones más estrictas. En un proyecto de acuerdo publicado en junio de 2021, la sección 5.4 establecía que “ningún Miembro concederá o mantendrá subvenciones a un buque que no enarbole el pabellón del Miembro que concede la subvención” (OMC, 2021). Sin embargo, en la última versión del Acuerdo, esta sección se sustituyó por un lenguaje más indulgente en la sección 5.2, que establece que “un Miembro pondrá especial cuidado y ejercerá la debida moderación al conceder subvenciones a buques que no enarbolen el pabellón de ese Miembro”. La conocida y documentada relación entre el uso de pabellones de conveniencia y la pesca INDNR se puso de manifiesto en un estudio de 2017 de INTERPOL, que reveló que el 82,2% de los buques evaluados que realizaban pesca INDNR utilizaban un pabellón de conveniencia (INTERPOL, 2017). Por lo tanto, es necesario dar un paso atrás con la reintegración de la sección 5.4. Ser conscientes de tal relación y permitir que los Miembros subvencionen a los buques que no enarbolan su pabellón equivale a apoyar estas actividades ilegales.
En cuanto a las poblaciones sobreexplotadas, el artículo 4 del Acuerdo otorga actualmente plena responsabilidad al Estado o a la OROP/A pertinente para determinar si una población está siendo sobreexplotada basándose en “los mejores datos científicos de que disponga”. Esencialmente, la aplicación depende en gran medida de la voluntad de los Miembros de dejar de subvencionar actividades que contribuyan a la sobrepesca. Un enfoque más eficaz para aplicar estas prácticas habría consistido en establecer una definición objetiva y de aplicación universal de lo que constituye una población sobreexplotada. El rendimiento máximo sostenible (RMS), definido como “la captura máxima (en número o masa) que puede extraerse de una población durante un periodo indefinido” (Maunder, 2008) está ampliamente reconocido y utilizado en la comunidad científica y podría servir como punto de partida sólido para la definición objetiva de una población sobreexplotada en el contexto del Acuerdo.
Un problema especial representa una biovasta (no elaborada a fondo en esta ocasión). Como señala repetidamente el Dr. Ljuhar Davul, de Braincon, “según las cuentas de la OMS, hasta 700 millones de personas están infectadas por alimentos contaminados en todo el mundo, con 420.000 muertes al año. Los productores de alimentos -especialmente los del sector pesquero- sufren pérdidas directas de beneficios debido a los alimentos contaminados. Estas pérdidas pueden llegar al 30%. Los costes estimados de las enfermedades transmitidas por los alimentos sólo en Estados Unidos superan los 16.000 millones de dólares. Se puede suponer un potencial de ahorro de entre el 20 y el 40 % con tecnologías fiables, baratas y probadas con éxito que ya están a mano”.
Paralelamente, numerosos miembros han mostrado su interés por adoptar una postura más firme en la reducción de las subvenciones que aumentan la capacidad (o que contribuyen al exceso de capacidad). A pesar de las diversas sugerencias sobre cómo llevar esto a la práctica, muchos miembros parecen haber optado por un enfoque basado en límites máximos. En particular, una propuesta elaborada conjuntamente por Argentina, Australia, Estados Unidos y Uruguay propone una clasificación de los Miembros basada en su contribución a la producción mundial de capturas marinas (OMC, 2019). Según las conclusiones de Subsidy Explorer, una herramienta desarrollada para medir y comparar las propuestas presentadas por los Miembros, esta propuesta destaca como una de las más eficaces en términos de cambios en la biomasa y aumento de los ingresos.
La propuesta sugiere dividir a los miembros en tres niveles, cada uno de ellos obligado a establecer un límite monetario a las subvenciones pesqueras. Los miembros del primer nivel, que contribuyen en un 0,7% o más a la producción mundial de capturas marinas, negociarían “topes de subvención” individuales o aceptarían un tope anual por defecto de 50 millones de dólares si históricamente se les conoce por conceder pocas subvenciones o ninguna. Los miembros del segundo nivel, que contribuyen a más del 0,05% pero menos del 0,7% de la producción mundial de captura marina, negociarían de forma similar un tope o se adherirían al límite de 50 millones de dólares. Finalmente, los miembros del último nivel, que contribuyen a menos del 0,05% de la producción mundial de capturas marinas, no estarían obligados a fijar un tope.
Aunque la propuesta se perfila como la más lógica, eficaz y realista, sigue siendo conveniente considerar posibles mejoras para aumentar su eficacia. Para incentivar a los miembros a seguir invirtiendo en subvenciones beneficiosas y evitar disparidades entre ellos, el tope impuesto debería ser un porcentaje de su inversión monetaria total en subvenciones a la pesca. Por lo tanto, si un miembro desea aumentar el valor monetario de sus subvenciones para el aumento de la capacidad, tendrá que aumentar el valor monetario total de sus subvenciones pesqueras, lo que inevitablemente impulsará su inversión en subvenciones beneficiosas y mitigará los efectos adversos de las subvenciones para el aumento de la capacidad. Este enfoque reduce las subvenciones que aumentan la capacidad al tiempo que crea un incentivo para aumentar la inversión en subvenciones beneficiosas. Por ejemplo, los miembros del primer escalón podrían comprometerse a un límite máximo del 20% para las subvenciones que aumentan la capacidad, los del segundo escalón al 30% y los del último escalón no tendrían límite. La idea de establecer topes basados en un porcentaje en lugar de una cantidad monetaria fija no es una idea novedosa en absoluto, sino que ha sido investigada, reflexionada y propuesta nada menos que por el contribuyente más importante a la captura marina mundial (17% de la captura marina mundial), un país cuyas subvenciones al aumento de la capacidad representaron el 80% de sus subvenciones pesqueras totales concedidas en 2018, China. Esto solo demuestra los méritos de la cooperación y el reconocimiento de las fortalezas de todas las propuestas de los miembros.
Nota final
Como los numerosos estudios previos del Instituto IFIMES han demostrado claramente, el afán por cambiar hacia prácticas sostenibles es evidente. Sin embargo, al examinar el Acuerdo, parece que los Estados vacilan a la hora de dar el paso (sin juego de palabras). Las medidas aplicadas para abordar la pesca INDNR y el agotamiento de las poblaciones sobreexplotadas son encomiables, pero tendrán que ser más estrictas para lograr cambios positivos sustanciales y duraderos. Abordar la sobrepesca y el exceso de capacidad debe ser el primer punto de la lista en la próxima Conferencia Ministerial.
El enfoque basado en límites máximos, favorecido por numerosos miembros, ha demostrado ser un método eficaz para lograr resultados beneficiosos tanto desde el punto de vista medioambiental como económico. Este enfoque garantiza resultados equitativos sin obstaculizar la competitividad de los países en el mercado mundial y, al igual que la perspicaz narración de los licenciados de Harvard y el pescador, invita a reflexionar sobre la profunda filosofía del equilibrio en nuestro viaje colectivo hacia la sostenibilidad mundial.
Audrey Beaulieu, de la Universidad de Ottawa (Globalization and Intl Development Department), especializada en Derecho Internacional Público y Privado, Desarrollo Internacional y Política Global. Antes de incorporarse al Tribunal Supremo de Canadá como investigadora, trabajó como responsable de información en el Instituto Internacional IFIMES.