¿Cómo se ha llegado a esta grave situación?
En diciembre de 2021, Rusia exigió a Estados Unidos y a la OTAN que firmaran un acuerdo formal por el que cesaran sus actividades para incorporar a ciertos países, especialmente Ucrania y Georgia, a la OTAN y para situar armas ofensivas, especialmente sistemas de misiles, en un mayor número de países dentro de Europa Central y Oriental.1 Tal y como proclaman los titulares de las noticias de todo el mundo, los rusos han respaldado estas exigencias desplegando 100.000 soldados cerca de la frontera de Rusia con Ucrania.
Este ultimátum representa, con mucho, el desafío ruso más fundamental y grave a la forma en que la OTAN ha concebido su misión y llevado a cabo sus actividades desde la disolución de la Unión Soviética en 1991 y el consiguiente fin de la guerra fría. Pero el contenido real de las demandas rusas no es en absoluto nuevo. Desde la primera expansión de la OTAN hacia el este tras la guerra fría en 1999 (es decir, la admisión de Polonia, la República Checa y Hungría como miembros), Rusia ha sido clara y coherente al oponerse a la expansión de la OTAN hacia el este por considerarla una amenaza para sus intereses vitales de seguridad. Se ha mostrado especialmente sensible a cualquier expansión hacia las antiguas repúblicas de la Unión Soviética. Entre ellas se encuentran no sólo Ucrania y Georgia, que son los actuales temas de disputa, sino también los estados bálticos de Estonia, Letonia y Lituania, que se convirtieron en miembros de pleno derecho de la OTAN ya en 2004.
A estas alturas, la expansión de la OTAN hacia el Este -ya sea en forma de nuevos miembros de pleno derecho o simplemente en forma de aumento de las actividades militares- ha sido el objetivo y la política constantes de cinco administraciones presidenciales estadounidenses sucesivas: las de Bill Clinton, George W. Bush, Barack Obama, incluso Donald Trump, y actualmente Joe Biden. Las etapas sucesivas en esta larga marcha de la OTAN han sido la plena adhesión de Polonia, la República Checa y Hungría en 1999; de Estonia, Letonia, Lituania, Eslovaquia, Eslovenia, Rumanía y Bulgaria en 2004 (esta admisión simultánea de siete nuevos miembros es realmente un gran salto adelante); de Croacia y Albania en 2009; de Montenegro en 2017; y de Macedonia del Norte en 2020.
Desde la perspectiva de la política interior estadounidense, los dos partidos políticos, el demócrata y el republicano, se han polarizado por completo, hasta el punto de que el sistema político se ha inmovilizado y cabe esperar un aumento de la violencia civil. Sin embargo, desde el punto de vista de la política exterior estadounidense, el continuo acuerdo de ambos partidos en torno a una política de expansión de la OTAN hacia el este, siempre hacia el este, es un ejemplo sorprendente de bipartidismo, equivalente en su solidez a la cumbre de la política exterior bipartidista alcanzada en su época dorada durante la alta guerra fría.
Pero desde la perspectiva de la élite de seguridad rusa, precisamente esta coherencia y continuidad bipartidista les hace creer que la expansión de la OTAN hacia el Este -y hacia Rusia- es una verdadera política nacional de toda la élite de seguridad norteamericana, y que constituye una amenaza cada vez mayor para los intereses vitales de seguridad de Rusia. Y aunque durante casi treinta años Estados Unidos ha pensado que podía ignorar la perspectiva de la élite de seguridad rusa, ahora está en condiciones de exigir, incluso ordenar, que se le preste atención, y con su ultimátum a Estados Unidos y la OTAN lo ha hecho.
¿Cómo se ha llegado a esta grave situación? En este ensayo examinaremos la estructura profunda y la dinámica actual de la antigua política estadounidense que ha promovido una expansión cada vez mayor de la OTAN hacia el Este. Y veremos que esta política es, de hecho, una política nacional de toda la élite de seguridad estadounidense, y también de las élites económicas, políticas y mediáticas estadounidenses.
Aunque la primera expansión posterior a la Guerra Fría de 1999 (que incorporó a Polonia, la República Checa y Hungría a la OTAN) fue disputada por Rusia, se produjo entonces un equilibrio más o menos estable. Fue la siguiente ronda de expansión, la segunda de 2004 (que incorporó a los países bálticos a la OTAN), la que transformó la expansión de la OTAN de un equilibrio estable a una dinámica desestabilizadora, una dinámica que ha producido la crisis en la que se encuentran hoy Estados Unidos y la OTAN.
En 1951, Washington D.C. fue el escenario de lo que entonces se llamó el Gran Debate. La cuestión era la conversión del Tratado del Atlántico Norte de 1949, que era más bien escaso, en algo que supondría un compromiso militar estadounidense mucho mayor: una organización militar integrada bajo un comandante supremo estadounidense y el estacionamiento permanente de tropas estadounidenses en Europa. Treinta años antes, Washington fue el escenario de un gran debate aún más famoso. En 1920, la cuestión era la pertenencia de Estados Unidos a la Sociedad de Naciones y una garantía de seguridad permanente de Estados Unidos para Gran Bretaña y Francia.
En junio de 2001 el presidente George W. Bush propuso en un importante discurso pronunciado en Varsovia que "las nuevas democracias de Europa, desde el Báltico hasta el Mar Negro y todas las que se encuentran entre ellas" fueran admitidas en la OTAN, y que se cursaran invitaciones para algunas de ellas en la próxima cumbre de la OTAN que se celebrará próximamente en Praga. Aunque Bush no mencionó países concretos, se dio por sentado que tenía en mente a los tres Estados bálticos de Estonia, Letonia y Lituania. Otros países que habían solicitado su ingreso en la OTAN y que estaban siendo considerados positivamente eran Eslovaquia, Eslovenia, Rumanía y Bulgaria.
A pesar de que la admisión de estos países en la OTAN supondría una ampliación y transformación de los compromisos militares de Estados Unidos tan graves como la que se planteó en 1951 y en 1920, apenas hubo indicios de un gran debate, al igual que no lo hubo a finales de los años noventa sobre la admisión de Polonia, la República Checa y Hungría.3 Esta falta de interés resultaba aún más curiosa, teniendo en cuenta que las grandes potencias han considerado tradicionalmente que sus obligaciones de alianza y sus compromisos militares constituyen el núcleo de su política exterior y que tanto la Primera como la Segunda Guerra Mundial se iniciaron porque determinadas grandes potencias cumplían dichos compromisos. Se suponía que la OTAN era una alianza militar, pero casi no hubo ningún debate público sobre las implicaciones de la ampliación de la OTAN para su estrategia militar. Y aunque se habló mucho de no trazar una nueva línea que dividiera a Europa como lo hizo el antiguo acuerdo de Yalta, el objetivo de una alianza militar es crear una alineación, trazar una línea.
Parecía bastante claro que la línea que dibujaría la expansión de la OTAN sería una entre Europa y Rusia. Rusia había defendido constantemente que debía ser definida como parte de Europa, y había propuesto con frecuencia que fuera admitida en la OTAN. Por el contrario, Estados Unidos se había referido a casi todos los demás países de Europa como posibles miembros de la OTAN, pero se había negado sistemáticamente a incluir a Rusia entre ellos. Sin embargo, esta negativa no se había basado en una amenaza militar rusa para los posibles nuevos miembros de la OTAN.
En la mente de los dirigentes de la política exterior de Estados Unidos, la expansión de la OTAN no ha sido realmente la expansión de una alianza militar, sino algo más. Su verdadero propósito ha sido consolidar a Europa en una parte coherente e integral de la visión y versión estadounidense del orden global; se trataba de hacer de Europa no una Festung Europa, sino una especie de fortaleza estadounidense en la lucha global que ahora se desarrollaba en torno al gran proyecto estadounidense de globalización. Pero como la propia OTAN ha seguido siendo una alianza militar, su expansión tuvo, y tendrá, graves consecuencias militares y estratégicas.
Durante la década de los noventa, el gran proyecto de Estados Unidos en los asuntos mundiales había sido la globalización. De hecho, la globalización había sido tan central para Estados Unidos, y Estados Unidos había sido tan central en los asuntos mundiales, que había dado su nombre a la nueva era que ha sucedido a la Guerra Fría; más que nada, el periodo contemporáneo se estaba definiendo como la era de la globalización. La propia globalización había sido definida por los líderes estadounidenses como la expansión de los mercados libres, las fronteras abiertas, la democracia liberal y el Estado de Derecho (por ejemplo, la incesante mención del "orden liberal de reglas y normas"), de un mundo gobernado por lo que Thomas Friedman denominó el "rebaño electrónico" y la "camisa de fuerza dorada".4 La mayoría de los relatos sobre la globalización habían asumido que el fenómeno era efectivamente global en su alcance o que pronto lo sería. De hecho, esta suposición era errónea, y la conciencia de que la globalización no es global y que probablemente nunca lo será se generalizaría más tarde.
Después de tres décadas de experiencia con la globalización, podemos ver un mapa muy abigarrado del globo, y la realidad que presenta no es una progresión lineal y suave, sino una construcción desigual y accidentada. Es un patrón de desarrollo desigual, de aceptación desigual y de resistencia desigual. Cuando incluso el Departamento de Estado de Estados Unidos -uno de los promotores más entusiastas de la globalización- identifica varias docenas de países (entre los que se encuentran países tan importantes como Pakistán, Irán, Nigeria, Venezuela e incluso gran parte de México) que los estadounidenses deberían evitar por completo a causa de la guerra, la delincuencia, la hostilidad antiamericana o simplemente el caos, está claro que a la globalización todavía le queda un gran trecho por recorrer.
De hecho, amplias zonas del planeta están menos integradas en la economía global y en el orden mundial que hace cincuenta años. Este es el caso de la mayor parte de África, la mayor parte del sudoeste de Asia y partes de la región andina de Sudamérica. Estas tres regiones constituyen un vasto ámbito en el que la globalización ya ha fracasado y en el que es muy poco probable que tenga éxito en un futuro próximo. De hecho, nadie ha ofrecido un plan creíble, ni siquiera una esperanza, para convertir estas regiones en partes estables de la economía y el orden mundial. Por el contrario, han creado su propia versión perversa y de bajos fondos de la economía mundial, consistente en un tráfico mundial de narcóticos, diamantes, armas y seres humanos y dirigida por organizaciones criminales o terroristas mundiales.
Además, las principales potencias, en particular China y Rusia, han declarado que se oponen a la versión estadounidense de la globalización. China es probablemente el mayor ganador de la globalización, y Rusia puede ser el mayor perdedor, pero pueden estar de acuerdo en una cosa: no se van a globalizar al estilo estadounidense. También están los "estados canallas", especialmente Irán y Corea del Norte, que persisten en tratar de frustrar el proyecto estadounidense.
Las regiones en las que ha triunfado la forma estadounidense de globalización son en realidad bastante pocas, y juntas suman mucho menos de la mitad de la superficie del globo y mucho menos de la mitad de su población. Estas regiones incluyen casi toda Europa, gran parte de América Latina, algunos de los países periféricos de Asia Oriental y, por supuesto, Australia y Nueva Zelanda. Da la casualidad de que estas cuatro regiones se corresponden en gran medida con el sistema de alianzas de Estados Unidos tal y como ya existía a principios de la década de 1950 (la OTAN, la OEA, una serie de tratados bilaterales con países asiáticos y ANZUS). El alcance de la "globalización" actual no es tan diferente del alcance del "Mundo Libre" de entonces.
Hay una gran diferencia, por supuesto, y tiene que ver con lo que entonces era Europa del Este, la Europa comunista, y lo que ahora es de nuevo Europa Central, una Europa liberal-democrática y de libre mercado. Esta es también la región en la que se produjo la primera ronda de expansión de la OTAN tras la Guerra Fría, en 1999, y en la que se propuso la segunda ronda de expansión en 2001, que se produjo en 2004. Es en esta diferencia donde se puede encontrar el vínculo entre la forma americana de globalización y el proyecto americano de ampliación de la OTAN.
Por supuesto, Estados Unidos quería ampliar y asegurar sus nuevas relaciones comerciales y de inversión con Europa Central. Sin embargo, lo más importante era consolidar a toda Europa –occidental, central y oriental– en un núcleo seguro de la globalización estadounidense. Era crucial que este núcleo europeo se uniera íntegramente al estadounidense (que había sido definido recientemente por el TLCAN) y que Europa aceptara el liderazgo estadounidense en asuntos de gran importancia.
Puede parecer extraño imaginar que Europa acepte el liderazgo estadounidense, en un momento en el que gran parte de los medios de comunicación europeos criticaban a los estadounidenses en cuestiones que iban desde la pena de muerte hasta el tratado sobre el calentamiento global, y en el que muchos jóvenes europeos se manifestaban contra la globalización. Pero, de hecho, ahora había un vasto ámbito de Europa que se estaba recreando voluntariamente a imagen y semejanza de Estados Unidos. Es el caso, sobre todo, de las personas dedicadas a la nueva economía de la información y a las profesiones técnicas. También es el caso de los pueblos de Europa Central y de los países bálticos. Es cierto que muchos de los pueblos de allí no estaban entusiasmados con la OTAN, pero sí querían formar parte de una alianza estadounidense, incluso de algo parecido a una mancomunidad estadounidense. Detestaban a los rusos, desconfiaban de otros europeos y se sentían atraídos por los norteamericanos, y estas características se han mantenido en gran medida hasta nuestros días. Para estos europeos centrales y orientales es cierto desde los años 90 lo que era cierto para muchos europeos occidentales en los años 50-80: el propósito de la OTAN es mantener a los rusos fuera, a los americanos dentro y a los alemanes abajo.
Con su proyecto de expansión de la OTAN, Estados Unidos pretendía influir en las políticas económicas y diplomáticas de los estados europeos y equilibrar el peso de la Unión Europea, dominada por los países de Europa Occidental, dentro del amplio continente europeo. Los países de Europa Central y Oriental eran menos críticos y aceptaban mejor a Estados Unidos que los de Europa Occidental, y los objetivos de Estados Unidos se cumplirían mejor incorporando a los primeros como equilibrio de los segundos. Esto se vería favorecido por la expansión, y la dilución, de la Unión Europea; y se vería favorecido con mayor seguridad aún por la expansión de la OTAN. El resultado de la expansión de la OTAN sería la consolidación de Europa bajo el liderazgo estadounidense y su transformación en una encarnación y expresión de la forma estadounidense de globalización. La inclusión de los Estados bálticos consolidaría este núcleo europeo dirigido por Estados Unidos hasta la frontera donde el proyecto estadounidense de globalización se encuentra con uno de sus principales oponentes: Rusia. La inclusión de los Estados balcánicos consolidaría este núcleo hasta la frontera en la que el proyecto estadounidense se encuentra con otro grupo de oponentes: los Estados delincuentes de Oriente Medio.
¿Cuál podría ser la forma de organización ideal para esta Europa dirigida por Estados Unidos, que se caracterizaría por todos los objetivos de la globalización al estilo estadounidense: mercados libres, fronteras abiertas, democracia liberal y estado de derecho, todo ello dentro de una comunidad de seguridad o zona de paz? En realidad, sería una especie de Mancomunidad de Naciones americana. Sería algo así como la Mancomunidad de Naciones británica de la primera mitad del siglo XX (compuesta por Gran Bretaña y los "dominios" de Canadá, Australia, Nueva Zelanda y Sudáfrica). Pero, por supuesto, esta forma ideal no era una posibilidad práctica. La idea de una Commonwealth americana estaría demasiado cerca de la idea de un Imperio americano, y sería inaceptable tanto para la mayoría de los europeos como para la mayoría de los americanos. Desde principios del siglo XX, un rasgo distintivo de Estados Unidos ha sido ser realmente un imperio, mientras que siempre ha negado serlo5.
Sólo había una organización dirigida por Estados Unidos para Europa que pudiera tener legitimidad entre los principales Estados de Europa, y era la OTAN. El hecho de que la OTAN debía ser principalmente una alianza militar la convertía en una forma deficiente para organizar todas las complejas relaciones entre Europa y Estados Unidos, que se sumaban a algo tan denso como una mancomunidad estadounidense. Por otra parte, fue porque la OTAN se supone que es una alianza militar y proporciona beneficios militares útiles a los europeos que podría seguir siendo legítima, mientras que en realidad promueve otros propósitos y realiza otras funciones. Pero, por supuesto, el carácter militar de la OTAN, que la hace más legítima ante los europeos, la hace al mismo tiempo ilegítima ante los rusos.
Sin embargo, la expansión de la OTAN para incluir a los Estados bálticos llevó a esta organización militar estadounidense, de hecho, una mancomunidad de naciones estadounidense, hasta la frontera rusa. Por supuesto, no era la primera vez que una alianza militar estadounidense colindaba inmediatamente con una frontera rusa. La OTAN, con Polonia, había bordeado la región rusa de Kaliningrado desde 1999; la OTAN, con Noruega, había bordeado la península rusa de Kola desde 1949; y el propio Estados Unidos ha bordeado Siberia oriental en el mar de Bering desde que compró Alaska en 1867. Sin embargo, desde la perspectiva rusa, la admisión de los países bálticos en la OTAN supuso un salto cualitativo en la importancia estratégica de sus vulnerables regiones fronterizas, ya que Estonia se encuentra a sólo 150 kilómetros de San Petersburgo y los tres países bálticos están situados a horcajadas de los accesos militares a toda Rusia que se encuentran entre San Petersburgo y Moscú. Además –y esto es crucial para Putin y el sistema de seguridad nacional ruso– la admisión de los países bálticos fue la primera vez que la expansión de la OTAN se extendió a las antiguas repúblicas constituyentes de la Unión Soviética.
A principios de la década de 2000, algunos analistas de asuntos internacionales argumentaron que había mejores formas de garantizar la seguridad colectiva en la región báltica que la expansión de la OTAN. Una alternativa era seguir el ejemplo de Finlandia, un Estado báltico que era miembro de la Unión Europea pero no de la OTAN. Finlandia estaba claramente en la esfera occidental en lo que respecta a la política, la economía y la cultura, aunque estaba prácticamente en la esfera rusa, al menos como Estado tapón, en lo que respecta a la seguridad. Otra alternativa, plausible en aquel momento, era admitir a la propia Rusia en la OTAN. Esto habría redefinido la OTAN de una alianza militar estadounidense a un sistema de seguridad colectiva europeo. Habría disuelto la línea que divide a Rusia de Europa.
Había algo que decir a favor de cada una de estas dos alternativas (muy diferentes) a la expansión de la OTAN.6 Está claro que los rusos las preferían, pero muchos europeos occidentales también lo hacían. Sin embargo, está igualmente claro que los propios países bálticos preferían la expansión de la OTAN, al igual que Estados Unidos. Desde el punto de vista de los países bálticos, sólo el ingreso en la OTAN consolidaría su independencia nacional, que tanto les ha costado conseguir. Desde la perspectiva de Estados Unidos, sólo la expansión de la OTAN consolidaría a Europa como un núcleo seguro del modo de globalización norteamericano. Por eso Estados Unidos impulsó en 2001 una expansión de la OTAN centrada en las naciones bálticas, que habían progresado tanto y con tanto éxito en el camino americano.
Casi todos los debates sobre la OTAN hablan de ella como una alianza homogénea en la que sus diferentes miembros se integran en la organización de forma similar. Pero en realidad la OTAN siempre ha incluido una gran variedad de formas y grados de integración. Podría ser útil, sobre todo si en el futuro hubiera alguna negociación seria con los rusos, distinguir entre tres OTAN bastante diferentes, que se encuentran respectivamente en el Frente Central, el Flanco Norte y el Flanco Sur.
El Frente Central: la Alta OTAN. Durante la Guerra Fría, el grado más alto y completo de integración de la OTAN se alcanzó en el Frente Central, especialmente en lo que respecta a Alemania Occidental, pero también en ocasiones con los Países Bajos, Bélgica y Gran Bretaña. La Alta OTAN se distinguía por tres características principales: (1) las tropas estadounidenses estaban permanentemente estacionadas en el territorio del miembro; (2) las armas nucleares estadounidenses estaban situadas en el territorio del miembro; y (3) el miembro poseía fuerzas militares serias y sustanciales, que estaban integradas con las fuerzas militares estadounidenses en lo que respecta a la estrategia, la planificación y el mando. El tipo o modelo ideal para la OTAN era Alemania Occidental. Dada la importancia central de Alemania Occidental y del Frente Central durante la Guerra Fría, era natural pensar en este modelo cuando se pensaba en la OTAN. Pero incluso en lo que respecta al Frente Central, Francia supuso una excepción después de 1967, cuando el presidente de Gaulle hizo que Francia, incluyendo las fuerzas francesas en Alemania Occidental, se retirara de la OTAN como organización, aunque permaneciendo dentro del Tratado del Atlántico Norte como alianza.
El Flanco Norte: La OTAN baja. En el Flanco Norte existía una OTAN muy diferente, especialmente en lo que respecta a Dinamarca y Noruega. Aquí no estaba presente ninguna de las tres características de la alta OTAN: (1) las tropas estadounidenses nunca estuvieron estacionadas de forma permanente en territorio danés y noruego (aunque sí realizaron ejercicios periódicos en ellos); (2) nunca se colocaron armas nucleares estadounidenses en estos países, y los barcos navales estadounidenses que portaban armas nucleares no solían visitar sus puertos; y (3) las fuerzas militares de Dinamarca y Noruega apenas eran serias y sustanciales –en realidad, eran más bien una guardia nacional– y no estaban integradas con las fuerzas estadounidenses de ninguna forma operativa importante, aunque a veces se realizaban ejercicios conjuntos simbólicos. A todos los efectos prácticos, la OTAN del Flanco Norte no era una organización integrada ni siquiera una alianza de potencias equivalentes; era esencialmente una garantía militar unilateral dada por Estados Unidos. Sin embargo, Noruega limitaba con territorio soviético (en una distancia de unos 80 kilómetros a lo largo de la península de Kola).
El flanco sur: Pseudo OTAN. En el Flanco Sur existía otra OTAN muy diferente, especialmente en lo que respecta a Grecia y Turquía. Aquí, cada una de las tres características de la alta OTAN estaba presente, pero de forma muy reducida: (1) Las fuerzas aéreas estadounidenses estaban permanentemente estacionadas en territorio griego y turco, pero las fuerzas terrestres estadounidenses no lo estaban; (2) Las armas nucleares estadounidenses estaban ocasionalmente posicionadas en estos países, pero eran más bien periféricas a la estrategia nuclear estadounidense (e incluso prescindibles). (e incluso prescindibles, como fue el caso de los misiles Júpiter en Turquía con motivo de la crisis de los misiles cubanos de 1962); (3) las fuerzas militares de Grecia y Turquía eran grandes, pero no modernas, y siempre han sido más una amenaza para cada una de ellas que para las rusas; no podían integrarse con las fuerzas estadounidenses de manera sustantiva. A todos los efectos prácticos, la OTAN del Flanco Sur no era una organización integrada ni una alianza de potencias equivalentes; era esencialmente una coalición militar poco firme agrupada en torno a una potencia líder, Estados Unidos.
Estos tres frentes o versiones de la OTAN durante la guerra fría pueden ayudarnos a pensar en la expansión de la OTAN en la era contemporánea, aunque nadie piense hoy en día en términos de los antiguos frentes Central, Norte y Sur.
Si hubiera un sucesor del antiguo Frente Central en la OTAN actual, parecería ser Europa Central, especialmente los tres miembros admitidos en 1999: Polonia, la República Checa y Hungría. Pero estos países se han integrado en la OTAN, no como la alta OTAN del antiguo Frente Central, sino como la baja OTAN del Flanco Norte: (1) no hay tropas estadounidenses estacionadas de forma permanente en el territorio de estos tres países (ni siquiera en el territorio de la antigua Alemania del Este -los seis estados orientales de la Alemania unida-); (2) no hay armas nucleares estadounidenses posicionadas en estos países; y (3) las fuerzas militares de estos tres países no están realmente modernizadas y no se han integrado con las fuerzas estadounidenses de forma sustantiva. Por supuesto, Estados Unidos puede decidir transformar una o varias de estas tres características de la baja OTAN en una característica de la alta OTAN. Pero hacerlo supondrá romper otro acuerdo entre Estados Unidos y la antigua Unión Soviética (en este caso, el acuerdo que condujo a la reunificación de Alemania). Fue la transformación de la amenaza soviética (evidenciada por el estallido de la Guerra de Corea) lo que llevó a la transformación de la OTAN original de 1949 (una mera alianza militar) en la OTAN de 1951 (con todas las características de la alta OTAN en el Frente Central). Por otro lado, a pesar de los altibajos de la amenaza soviética durante los cuarenta años que van de 1949 a 1989, Estados Unidos nunca intentó seriamente transformar el Flanco Norte de la baja OTAN en la alta OTAN.
Por eso supuso un cambio importante cuando Estados Unidos instaló baterías antimisiles Patriot tripuladas en Polonia (y también en Rumanía) a finales de la década de 2000. Los rusos interpretaron esta iniciativa como una importante degradación del anterior acuerdo ruso-estadounidense sobre el estatus militar de Europa Central. Esto ha contribuido en gran medida a la espiral descendente de las relaciones ruso-estadounidenses en la década de 2010 y 2020.
Cuando la OTAN se amplió en 2004 para incluir a los Estados bálticos, esto podría haberse interpretado como una expansión del nuevo frente central de la OTAN, es decir, una extensión de Europa Central. Las conexiones históricas entre Polonia y Lituania se prestaban a esa interpretación. Por otro lado, la inclusión de los países bálticos podría haberse interpretado como una ampliación del antiguo flanco norte de la OTAN, es decir, una extensión del norte de Europa. Las conexiones históricas entre Estonia y Letonia, por un lado, y Finlandia y Suecia, por otro, se prestaban a esa interpretación. En cualquier caso, sin embargo, la ampliación a los países bálticos podría haber sido simplemente la expansión de la OTAN baja. Por sí misma, una versión de la baja OTAN podría resultar más aceptable para los rusos que la noción de la OTAN en general. Ya habían aceptado una versión de esta en su frontera noruega durante muchos años. Y hasta finales de la década de 2000, es decir, hasta que Estados Unidos presionó en 2006 para que la OTAN se ampliara para incluir a Ucrania y Georgia y hasta que comenzó el conflicto violento en Ucrania en 2013, Rusia aceptó más o menos que los Estados bálticos fueran miembros de la OTAN.
Antes de 1945, lo que ahora es el oblast o provincia de Kaliningrado en Rusia era la mitad norte de Prusia Oriental, una provincia de Alemania. Prusia Oriental era rica en su historia (había sido un centro primero de los caballeros teutónicos y luego de la clase Junker), pero pobre en su economía (las fincas productoras de grano de los Junkers no podían competir en un mercado desprotegido). La propia ciudad de Kaliningrado era entonces Konigsburg, conocida por ser la patria de Immanuel Kant y también por sus bellos edificios y paseos. Pero entre las dos guerras mundiales, Prusia Oriental era más conocida por ser una anomalía estratégica, separada del resto de Alemania por el famoso corredor polaco. Como tal, fue un irritante perpetuo en las relaciones polaco-alemanas; junto con la ciudad de Danzig, el corredor polaco dio pie al inicio de la Segunda Guerra Mundial.
La Unión Soviética conquistó Prusia Oriental en 1945, anexionando la mitad norte y entregando la mitad sur a Polonia. Prácticamente todos los alemanes que vivían en la parte soviética fueron expulsados o asesinados, y prácticamente todos los edificios de Konigsburg fueron destruidos o demolidos. Los soviéticos rebautizaron la ciudad con el nombre de Mikhail Kalinin, que fue el presidente titular de la Unión Soviética para Stalin, y la reconstruyeron como un ejemplo especialmente feo y lúgubre del típico estilo soviético. También hicieron de la región de Kaliningrado un vasto complejo militar, que incluía el cuartel general de la flota soviética, y ahora rusa, del Báltico. En la actualidad, la provincia (cuya población es de unos 900.000 habitantes y cuya superficie es inferior a la de Connecticut) representa una versión en miniatura de los peores aspectos de la Rusia contemporánea; sus índices de consumo de estupefacientes, enfermedades infecciosas (en particular el sida), contaminación ambiental y actividad delictiva se encuentran entre los más altos de la Federación Rusa. Su estado, y su contraste con los tres estados bálticos y con la antigua Prusia Oriental, es un vívido recordatorio del desastre que los rusos pueden hacer de una parte de Europa cuando son totalmente libres de ser ellos mismos.
Desde la disolución de la Unión Soviética, la provincia de Kaliningrado está separada del resto de Rusia por el territorio de la Lituania independiente, por una especie de corredor lituano. A través de este corredor discurre una línea de ferrocarril militar, que abastece a las fuerzas militares rusas en la provincia. La anomalía estratégica y el tétrico barrio de Kaliningrado es un agujero negro situado justo en el centro del compromiso militar de la OTAN con los Estados bálticos.7
Durante la época de la Guerra Fría, Berlín Occidental era una isla occidental y una anomalía estratégica, que estaba rodeada por un mar soviético. Durante muchos años fue una crisis en espera, y de hecho se convirtió en una crisis real en 1948-1949 y de nuevo en 1958-1961. Cuando los Estados bálticos fueron admitidos en la OTAN, Kaliningrado se convirtió en una isla rusa y una anomalía estratégica rodeada por un mar de la OTAN (junto con el propio Mar Báltico). En su anterior encarnación, durante el periodo de entreguerras, como Prusia Oriental, era igualmente una isla y anomalía estratégica alemana; también era una crisis en espera, y se convirtió en una crisis real en 1939. Teniendo en cuenta estos antecedentes históricos y geográficos, no debería sorprender que, en lo que se supone que es la nueva era de la globalización, este oscuro y atrasado lugar se convierta también en una crisis en espera, un estallido del pasado.
Por supuesto, la propia vulnerabilidad de Kaliningrado podría convertirla en un rehén del buen comportamiento ruso en los asuntos internacionales, en particular de su comportamiento en la región del Báltico (al igual que la vulnerabilidad de Berlín Occidental fue un factor que frenó el comportamiento de Estados Unidos en algunas ocasiones). Por otra parte, los rusos ya tienen un cable trampa nuclear en Kaliningrado (decenas de armas nucleares), lo que hace que el territorio sea más una mina terrestre que un rehén.
Desde la época de Pedro el Grande, ninguna potencia europea se había comprometido a defender los países bálticos de Rusia. Por muy diferentes que fueran entre sí, Suecia, Prusia, Francia, Alemania y Gran Bretaña llegaron a la conclusión de que los riesgos y los costes de garantizar la independencia del Báltico de su enorme vecino ruso estaban por encima de sus intereses y de sus capacidades. Por eso, cuando en 2004 Estados Unidos se comprometió con el Báltico, no sólo hizo algo sin precedentes en la historia estadounidense (el prototipo más cercano había sido el compromiso de Estados Unidos de defender a Noruega y Dinamarca), sino que tampoco tenía precedentes en la historia europea. Este salto histórico de Estados Unidos se basaba en la convicción norteamericana de entonces de que, en las décadas venideras, Estados Unidos seguiría siendo tan fuerte y comprometido como entonces y que Rusia seguiría siendo tan débil e insensible como entonces. En las mentes de las élites globalizadoras estadounidenses de principios de la década de 2000, lo que ahora es el actual equilibrio (o desequilibrio) del poder militar estadounidense y ruso en la región del Báltico era inconcebible, o al menos no querían concebirlo. De este modo, demostraron que eran ellos, y no los rusos, los débiles e insensibles.
La admisión de Eslovaquia en la OTAN en 2004 eliminó en realidad una anomalía estratégica, que se había creado con la admisión de sólo Polonia, la República Checa y Hungría. Esto dejó a Eslovaquia como una cuña geográfica insertada entre los otros tres estados. Con la adhesión de Eslovaquia, esta cuña se transformó en un componente integral de un bloque de cuatro ordenado y compacto.
La admisión de Eslovenia eliminó otra anomalía estratégica. Por supuesto, muchos estadounidenses confunden Eslovenia con Eslovaquia (los dos países no sólo tienen nombres similares sino banderas casi idénticas), y muchos otros piensan que Eslovenia está en los Balcanes (en realidad está geográficamente más cerca de los Alpes y culturalmente más cerca de Austria). Sin embargo, Eslovenia había avanzado más en el establecimiento de una democracia liberal, el libre mercado y el Estado de Derecho que cualquier otro país que se considerara entonces para la adhesión. Su admisión también proporcionó una conexión geográfica directa y una ruta de tránsito entre Italia (y la región sur de la OTAN) y Hungría, haciendo que la región central de la OTAN fuera aún más coherente. (Por supuesto, también significaba que Suiza y Austria, dos Estados no pertenecientes a la OTAN, estaban ahora completamente rodeados de miembros de la Alianza).
La ampliación de la OTAN para incluir a los Estados balcánicos trajo consigo otra serie de anomalías. La esperanza de las élites de la política exterior estadounidense era que la región de los Balcanes se convirtiera en una esfera de influencia norteamericana. Sin embargo, durante la mayor parte del periodo transcurrido desde mediados del siglo XIX, la mayoría de los países balcánicos habían estado en una esfera de influencia rusa. Esto había sido especialmente cierto en el caso de los pueblos que eran tanto ortodoxos en su religión como eslavos en su etnia, es decir, Bulgaria, Serbia, Macedonia y Montenegro. Sin embargo, Rumanía (ortodoxa pero no eslava) había estado a menudo en la esfera rusa. Por supuesto, la OTAN tiene un miembro ortodoxo, Grecia, desde 1952, pero Rusia siempre podría interpretar a Grecia como una anomalía, más como un país mediterráneo que balcánico. Del mismo modo, podrían interpretar que Croacia (de religión católica romana y admitida en la OTAN en 2009) es más un país centroeuropeo que balcánico. (Sin embargo, la admisión en la OTAN de Bulgaria y Rumanía en 2004 y, posteriormente, de Albania en 2009, de Montenegro en 2017 y de Macedonia del Norte en 2020, ha puesto de manifiesto el fin de cualquier apariencia de esfera rusa en los Balcanes. En cuanto al papel de Estados Unidos en los Balcanes, es ahora una versión extrema de la pseudo-OTAN, hasta el punto de que es una especie de OTAN Potemkin.
Los Estados de los Balcanes nunca han logrado la estabilidad política de la misma manera que los demás miembros de la OTAN, ya sea en Europa Occidental o en Europa Central. De hecho, apenas son Estados en la escena europea. Son herederos de tradiciones religiosas muy diferentes (ortodoxas o islámicas en lugar de católicas o protestantes) y de una historia imperial muy distinta (otomana en lugar de de los Habsburgo), y sus culturas políticas lo reflejan. Si Grecia y Turquía han sido miembros difíciles y problemáticos de la OTAN, los Estados balcánicos podrían serlo también.
La cuestión de la segunda ronda de expansión de la OTAN tras la Guerra Fría y de los compromisos militares estadounidenses concomitantes no produjo un nuevo Gran Debate en Washington, pero sí representó un nuevo capítulo en un viejo y continuo debate sobre la política exterior estadounidense. Se trata del perenne gran debate que se define de diversas maneras como entre intereses e ideales, entre realismo e idealismo, o entre conservadurismo y liberalismo (al que recientemente se ha unido también el neoconservadurismo). El conflicto entre estas dos perspectivas puede surgir ahora en torno a cualquiera de los países admitidos en la OTAN en la segunda ronda de expansión, pero será especialmente intenso y grave en lo que respecta a los países bálticos.
Desde la perspectiva realista (y conservadora), no hay intereses nacionales estadounidenses en juego en los países bálticos. Estos tres pequeños países suman una superficie que sólo equivale al 50% de la de Finlandia (cuya admisión en la OTAN nunca se ha considerado un interés nacional estadounidense) y una población que sólo es un 50% más. Estados Unidos no tiene intereses estratégicos o económicos significativos en estos países, y desde luego ninguno que tenga tanto peso como los riesgos y costes estratégicos muy importantes que conlleva un compromiso militar estadounidense con ellos. Cuando los países bálticos se sopesan en relación con los intereses de Estados Unidos y cuando la OTAN se define como una alianza militar, su admisión en la OTAN parece sencillamente imprudente e irresponsable.
Por el contrario, desde la perspectiva idealista (y tanto liberal como neoconservadora), hay valores estadounidenses fundamentales en juego en los Estados bálticos. Durante un periodo de más de siete siglos y en al menos cuatro encarnaciones sucesivas, estos países han representado la extensión más oriental de la civilización occidental; durante mucho tiempo se han visto a sí mismos, y han sido vistos por otros europeos, como el Este de Occidente.8
(Al igual que, desde que fueron adquiridos por Pedro el Grande, han sido vistos por los rusos como su "ventana a Occidente", el Occidente del Oriente). Hoy, treinta años después de la heroica restauración de su independencia nacional, los países bálticos han tenido un éxito extraordinario a la hora de establecer y encarnar los valores estadounidenses de la democracia liberal, el libre mercado y el Estado de derecho. Si algún país merecía convertirse en miembro de la OTAN por sus logros según los estándares norteamericanos, ése era. Fue muy apropiado que, tras una década de independencia nacional, se les diera la bienvenida a lo que se esperaba que fueran muchas décadas de protección norteamericana. Cuando los países bálticos se consideran a sí mismos con respecto a los valores norteamericanos y cuando la OTAN se define como una comunidad liberal-democrática y de libre mercado, su admisión en la OTAN parece ser una de esas verdades que consideramos evidentes.
En realidad, lo que está en juego en los países bálticos no son solamente los intereses o ideales norteamericanos. Se trata de la identidad americana, en particular de la reinvención de la identidad americana por parte de las élites políticas, empresariales y culturales americanas para adaptarla a su nueva era de globalización. Cuando Estados Unidos era, con diferencia, la potencia más fuerte y la mayor economía del mundo, estas élites pensaron que ya no era suficiente que Estados Unidos estuviera situado únicamente en el continente americano y que estuviera compuesto únicamente por ciudadanos estadounidenses; esa definición de Estados Unidos estaba ya obsoleta. Sin embargo, cuando América estaba lejos de ser la única potencia fuerte y la única gran economía, todavía no era posible que América estuviera situada igualmente en todos los continentes y estuviera compuesta igualmente por todos los pueblos del globo; esa definición de América era entonces prematura. Desde la perspectiva de las élites estadounidenses, la definición de América que mejor se ajusta a la era contemporánea -la era de la globalización como proyecto en curso, en lugar de la era meramente internacional del pasado o la era plenamente global del futuro que ellos prevén- es la que incluye a Europa, el continente que más avanzó en el camino de América, como parte de la nueva y ampliada identidad estadounidense. Cuando las élites americanas han llegado a definir a América como el libre mercado, la sociedad abierta, la democracia liberal y el Estado de Derecho, han llegado a definir a Europa como siendo, en todos los aspectos importantes, América. Y esta Europa americana se extiende a los Estados bálticos.
En el siglo XX, Estados Unidos afrontó y ganó los tres grandes retos que presentaba la vieja era internacional: la Primera Guerra Mundial, la Segunda Guerra Mundial y la Guerra Fría. Lo hizo gracias a su gran poderío militar y económico, sin duda, pero lo más importante fue la sofisticación y la determinación con la que estas bazas fueron desplegadas por las sucesivas generaciones de estadistas estadounidenses. Cuando la sofisticación o la determinación fallaron, como en la Guerra de Corea y en la de Vietnam, todos los recursos militares y económicos de Estados Unidos no pudieron evitar una debacle o una derrota.
La extensión de un compromiso militar estadounidense a los estados bálticos, hasta la misma frontera de una Rusia hosca y resentida que estaba armada con un sentido de derecho histórico y 5.500 armas nucleares, representaba para Estados Unidos un reto estratégico y diplomático con complejidades particulares que no tenían precedentes. Al mismo tiempo, la integración de los Estados bálticos en la Europa de Estados Unidos representaba la culminación de una vocación estadounidense, de un proyecto de 225 años de difusión de los valores estadounidenses y de recreación de la civilización occidental a imagen y semejanza de Estados Unidos, hasta alcanzar por fin su frontera más oriental, el Este de Occidente. Llevar el reto y la vocación a una síntesis estable, para crear un orden báltico que se distinga tanto por la paz como por la justicia, requerirá de los estadistas estadounidenses del siglo XXI un nivel de sofisticación y determinación que habría sorprendido a los del siglo XX.
Como hemos visto, los últimos países admitidos como miembros de pleno derecho de la OTAN han estado en los Balcanes occidentales, y esto ha ocurrido de uno en uno. Sin embargo, Estados Unidos inauguró un nuevo escenario para la expansión de la OTAN ya en abril de 2008, cuando la administración de George W. Bush presionó para que se admitiera a Georgia y Ucrania, otras dos antiguas repúblicas constituyentes de la Unión Soviética. Como estados que limitan con el Mar Negro y con la propia Rusia, la élite de seguridad rusa considera que cada uno de ellos es una amenaza potencial para los intereses vitales de seguridad de Rusia, y con Ucrania, incluso para la identidad vital de Rusia.
La elección de Ucrania por parte de la administración Bush no es del todo sorprendente, dada su gran superficie y población y su ubicación central entre Europa del Este y Europa Central. Sin embargo, la elección de Georgia es una especie de rompecabezas. Por si sirve de algo, en julio de 2008 mantuve una conversación con el principal asesor de política exterior de John McCain, el candidato republicano a la presidencia de ese año, y me explicó que el vicepresidente Dick Cheney había presionado para que se incluyera a Georgia, porque podría ser la ubicación de un oleoducto vital, que transportaría petróleo desde la región del Mar Caspio hasta el Mar Negro y hasta Europa, y de una forma que evitaría y flanquearía a Rusia.
La reacción de Rusia a la iniciativa de la administración Bush sobre Georgia fue inmediata y eficaz. En agosto de 2008, invadió Georgia y se anexionó de facto dos de sus provincias, Abjasia y Osetia del Sur. Esto imposibilitó esencialmente que la OTAN admitiera a Georgia como miembro de esta, ya que las normas de la OTAN especifican que los estados con fronteras disputadas no pueden ser admitidos.
En cuanto a Ucrania, la iniciativa de la administración Bush elevó inmediatamente a Ucrania, y a los acontecimientos políticos y estratégicos en su interior, al más alto nivel de atención y escrutinio dentro de la élite de seguridad rusa. Así, en 2013, cuando la administración Obama inició un programa a gran escala de apoyo a los grupos políticos antirrusos dentro de Ucrania, los rusos comenzaron a preparar una respuesta eficaz. Los esfuerzos de Estados Unidos culminaron en marzo de 2014 con el derrocamiento del presidente de Ucrania de tendencia rusa, y Rusia procedió inmediatamente a la invasión de facto de dos de las provincias u oblasts de Ucrania en la región de Donbas –Donetsk y Luhansk– y a la anexión formal real de toda la región de Crimea. Esto también hizo imposible que la OTAN admitiera a Ucrania como miembro.
En medio de esta crisis de marzo, Henry Kissinger, el mismísimo ejemplar del enfoque realista hacia la política exterior estadounidense, publicó un artículo de opinión en el Washington Post.9 En él, argumentaba que el futuro estatus de Ucrania debería ser una versión de lo que ha sido el estatus real de Finlandia durante la Guerra Fría. El artículo y la propuesta de política de Kissinger eran bien informados, perspicaces y sabios. En consecuencia, fueron totalmente ignorados por la administración Obama, que se dejaba llevar por su propia versión del proyecto de globalización y que era el ejemplo mismo del enfoque idealista de la política exterior estadounidense. La administración legitimó continuamente su política de globalización con repetidas referencias a la idea del orden internacional liberal de reglas y normas.
A pesar de todos los vaivenes de la política interna estadounidense desde las administraciones Obama, Trump y Biden, la orientación general de la política estadounidense hacia Ucrania ha sido la misma, hasta la crisis actual derivada del ultimátum de Putin, respaldado por el despliegue de 100.000 soldados rusos cerca de la frontera de Ucrania. A lo largo de esta sucesión de administraciones estadounidenses y de la continuidad de la política de Estados Unidos, todo el establishment ruso de seguridad nacional ha estado observando, y ahora, en medio del cúmulo de disfunciones políticas de la administración Biden, del Partido Demócrata y del sistema político estadounidense, piensa que ha llegado su momento de oportunidad, su momento de establecer la línea roja.
Y así, todo el épico viaje del proyecto de expansión de la OTAN desde el final de la Guerra Fría –desde el Báltico hasta el Mar Negro y desde Europa Central hasta las vulnerables fronteras de la propia Rusia– está llegando a su punto final, y a su momento de la verdad. ¿Terminará todo con un acuerdo negociado, que permita los intereses vitales de seguridad rusos, pero también los ideales vitales estadounidenses de libertades políticas, económicas y culturales? ¿O terminará con un estallido, o con un gemido, o –si es esto último– con el gemido de quién será? Esta vez, el mundo entero está mirando.
James Kurth es profesor emérito de Ciencias Políticas y becario de investigación en Swarthmore College
Bibliografía:
1. Para el texto completo de las demandas rusas, véase Ministerio de Asuntos Exteriores de la Federación Rusa, "Press release on Russian draft documents on legal security guarantees from the United States and NATO", 17 de diciembre de 2021. Esto proporciona enlaces a los dos documentos, "Tratado entre los Estados Unidos de América y la Federación Rusa sobre garantías de seguridad" y "Acuerdo sobre medidas para garantizar la seguridad de la Federación Rusa y los estados miembros de la Organización del Tratado del Atlántico Norte". Para un análisis relativamente completo y objetivo, véase Yale Macmillan Center, "U.S. and NATO to open talks with Russia over Ukraine security guarantees", 22 de diciembre de 2021.
2. Una versión anterior de las siguientes secciones apareció originalmente como capítulo 9, "Europa: La expansión de la OTAN frente a la esfera rusa", de mi libro The American Way of Empire: How America Won a World - But Lost Her Way (Washington, D.C., Washington Books, 2019), pp. 215-230.
3. Hubo una especie de debate entre los principales académicos y profesionales tradicionales de la política exterior de Estados Unidos, por un lado, y la administración de Bill Clinton y casi todas las élites políticas y económicas de Estados Unidos, por otro, pero estos últimos ignoraron y marginaron por completo a los primeros. En su momento, George Kennan, entonces el ejemplo de la visión realista tradicional, declaró que "la ampliación de la OTAN sería el error más fatídico de la política norteamericana en toda la época posterior a la guerra fría". George F. Kennan, "A Fateful Error", The New York Times, 5 de febrero de 1997.
4. Thomas L. Friedman, The Lexus and the Olive Tree (Nueva York: Anchor Books, 2000), capítulos 6-7.
5. Kurth, American Way of Empire, especialmente el capítulo 1.
6. Propuse el modelo finlandés en mi "To Sing a Different Song, The Choices for the Baltic States", The National Interest, verano de 1999, pp. 81-87.
7. Ted Galen Carpenter, ¿Está la OTAN provocando el incremento militar ruso en Kaliningrado? Responsible Statecraft, 14 de diciembre de 2020.
8. James Kurth, "The Baltics: Between Russia and the West", Current History, octubre de 1999, pp. 334-339.
9. Henry Kissinger, "To Settle the Ukraine Crisis, Start at the End", Washington Post, 5 de marzo de 2014. (También "How the Ukraine Crisis Will End", Washington Post, 6 de marzo de 2014).
