Collision fatidique : La poussée vers l'est de l'OTAN contre la sphère d'influence de la Russie

Comment en est-on arrivé à cette grave situation ?

En décembre 2021, la Russie a exigé des États-Unis et de l'OTAN qu'ils signent un accord formel visant à mettre fin à leurs efforts pour faire entrer certains pays, notamment l'Ukraine et la Géorgie, dans l'OTAN et à placer des armes offensives, en particulier des systèmes de missiles, dans un plus grand nombre de pays d'Europe centrale et orientale.1 Comme le proclament les titres des journaux du monde entier, les Russes ont donné suite à ces demandes en déployant 100 000 soldats près de la frontière russe avec l'Ukraine.

Cet ultimatum représente de loin le défi russe le plus fondamental et le plus sérieux à la manière dont l'OTAN a conçu sa mission et mené ses activités depuis la dissolution de l'Union soviétique en 1991 et la fin de la guerre froide qui a suivi. Mais le contenu réel des demandes de la Russie n'est en rien nouveau. Depuis la première expansion vers l'est de l'OTAN de l'après-guerre froide, en 1999 (c'est-à-dire l'admission de la Pologne, de la République tchèque et de la Hongrie en tant que membres), la Russie s'est opposée de manière claire et cohérente à l'expansion vers l'est de l'OTAN, qu'elle considère comme une menace pour ses intérêts de sécurité vitaux. Elle a été particulièrement sensible à toute expansion dans les anciennes républiques de l'Union soviétique. Il s'agit non seulement de l'Ukraine et de la Géorgie, qui font actuellement l'objet de litiges, mais aussi des États baltes (Estonie, Lettonie et Lituanie), qui sont devenus membres à part entière de l'OTAN dès 2004. 

L'expansion de l'OTAN vers l'est - que ce soit sous la forme d'une nouvelle adhésion à part entière ou simplement d'une augmentation des activités militaires - a été l'objectif constant et la politique de cinq administrations présidentielles américaines successives : celles de Bill Clinton, George W. Bush, Barack Obama, voire Donald Trump, et actuellement Joe Biden. Les étapes successives de la longue marche de l'OTAN ont été l'adhésion à part entière de la Pologne, de la République tchèque et de la Hongrie en 1999 ; de l'Estonie, de la Lettonie, de la Lituanie, de la Slovaquie, de la Slovénie, de la Roumanie et de la Bulgarie en 2004 (cette admission simultanée de sept nouveaux membres constitue véritablement un grand bond en avant) ; de la Croatie et de l'Albanie en 2009 ; du Monténégro en 2017 ; et de la Macédoine du Nord en 2020. 

Du point de vue de la politique intérieure américaine, les deux partis politiques, démocrate et républicain, se sont complètement polarisés, au point que le système politique s'est immobilisé et que l'on peut s'attendre à une augmentation de la violence civile. Pourtant, du point de vue de la politique étrangère américaine, l'accord bipartisan continu sur une politique d'expansion de l'OTAN vers l'est, toujours vers l'est, est un exemple frappant de bipartisme, équivalent dans sa force au sommet de la politique étrangère bipartisane atteint à son âge d'or au plus fort de la guerre froide.

Mais du point de vue de l'élite sécuritaire russe, c'est précisément cette cohérence et cette continuité bipartisanes qui lui font croire que l'expansion de l'OTAN vers l'est - et vers la Russie - est une véritable politique nationale de l'ensemble de l'élite sécuritaire américaine, et qu'elle constitue une menace croissante pour les intérêts sécuritaires vitaux de la Russie. Et si, pendant près de trente ans, les États-Unis ont cru pouvoir ignorer le point de vue de l'élite russe en matière de sécurité, ils sont désormais en mesure d'exiger, voire d'ordonner, qu'il en soit tenu compte, et c'est ce qu'ils ont fait avec leur ultimatum aux États-Unis et à l'OTAN.

Comment en est-on arrivé à cette grave situation ? Dans cet essai, nous examinerons la structure profonde et la dynamique actuelle de la politique américaine de longue date qui a favorisé l'expansion toujours plus poussée de l'OTAN vers l'est. Et nous verrons que cette politique est, en fait, une politique nationale de l'ensemble de l'élite sécuritaire américaine, ainsi que des élites économiques, politiques et médiatiques américaines.  

Bien que la première expansion de l'après-guerre froide en 1999 (qui a fait entrer la Pologne, la République tchèque et la Hongrie dans l'OTAN) ait été contestée par la Russie, un équilibre plus ou moins stable est ensuite apparu. C'est le cycle d'expansion suivant, le deuxième en 2004 (qui a fait entrer les États baltes dans l'OTAN), qui a fait passer l'expansion de l'OTAN d'un équilibre stable à une dynamique déstabilisante, une dynamique qui a produit la crise dans laquelle les États-Unis et l'OTAN se trouvent aujourd'hui.

En 1951, Washington D.C. est le théâtre de ce qu'on appelle alors le Grand Débat. Il s'agissait de transformer le traité de l'Atlantique Nord de 1949, plutôt maigre, en quelque chose qui impliquerait un engagement militaire américain beaucoup plus important : une organisation militaire intégrée sous un commandant suprême américain et le stationnement permanent de troupes américaines en Europe. Trente ans plus tôt, Washington a été le théâtre d'un grand débat encore plus célèbre. En 1920, l'enjeu était l'adhésion des États-Unis à la Société des Nations et une garantie de sécurité américaine permanente pour la Grande-Bretagne et la France. 

En juin 2001, le président George W. Bush a proposé, dans un grand discours prononcé à Varsovie, que " les nouvelles démocraties d'Europe, de la Baltique à la mer Noire et toutes celles qui se trouvent entre les deux " soient admises au sein de l'OTAN, et que des invitations soient adressées à certaines d'entre elles lors du prochain sommet de l'OTAN à Prague. Bien que Bush n'ait pas mentionné de pays spécifiques, on suppose qu'il avait à l'esprit les trois États baltes d'Estonie, de Lettonie et de Lituanie. Les autres pays qui ont demandé à adhérer à l'OTAN et qui font l'objet d'un examen positif sont la Slovaquie, la Slovénie, la Roumanie et la Bulgarie. 

En dépit du fait que l'admission de ces pays au sein de l'OTAN constituerait une expansion et une transformation des engagements militaires américains aussi sérieuses que celles envisagées en 1951 et en 1920, il n'y a guère eu de débat, tout comme il n'y en a eu aucun à la fin des années 1990 au sujet de l'admission de la Pologne, de la République tchèque et de la Hongrie.3 Ce manque d'intérêt était encore plus prononcé à la fin des années 1990. Ce manque d'intérêt était d'autant plus curieux que les grandes puissances ont traditionnellement considéré leurs obligations en matière d'alliance et leurs engagements militaires comme étant au cœur de leur politique étrangère et que la Première et la Seconde Guerre mondiale ont été déclenchées parce que certaines grandes puissances ont honoré ces engagements. L'OTAN est censée être une alliance militaire, mais il n'y a pratiquement pas eu de débat public sur les implications de l'élargissement de l'OTAN pour la stratégie militaire de l'Alliance. Et bien que l'on ait beaucoup parlé de ne pas tracer une nouvelle ligne divisant l'Europe comme l'avait fait l'ancien accord de Yalta, le but d'une alliance militaire est de créer un alignement, de tracer une ligne. 

Il semblait tout à fait clair que la ligne que l'expansion de l'OTAN tracerait serait une ligne entre l'Europe et la Russie. La Russie a toujours soutenu qu'elle devait être définie comme faisant partie de l'Europe, et a fréquemment proposé qu'elle soit admise au sein de l'OTAN. En revanche, les États-Unis ont désigné presque tous les autres pays d'Europe comme des membres potentiels de l'OTAN, mais ont toujours refusé d'inclure la Russie parmi eux. Ce refus n'était toutefois pas fondé sur une menace militaire russe à l'encontre des nouveaux membres potentiels de l'OTAN. 

Dans l'esprit des responsables américains de la politique étrangère, l'expansion de l'OTAN n'a pas vraiment été l'expansion d'une alliance militaire, mais quelque chose d'autre. Son véritable objectif a été de consolider l'Europe pour en faire une partie intégrante et cohérente de la vision et de la version américaines de l'ordre mondial ; il s'agissait de faire de l'Europe non pas une Festung Europa, mais une sorte de forteresse américaine dans la lutte mondiale qui se déroule actuellement autour du grand projet américain de mondialisation. Mais comme l'OTAN elle-même est restée une alliance militaire, son expansion a eu, et aura, de graves conséquences militaires et stratégiques. 

Au cours des années 1990, le grand projet américain dans les affaires mondiales était la mondialisation. En effet, la mondialisation a été si centrale pour les États-Unis, et les États-Unis ont été si centraux dans les affaires mondiales, qu'ils ont donné leur nom à la nouvelle ère qui a succédé à la guerre froide ; plus que toute autre chose, la période contemporaine est définie comme l'ère de la mondialisation. La mondialisation elle-même a été définie par les dirigeants américains comme l'expansion des marchés libres, des frontières ouvertes, de la démocratie libérale et de l'État de droit (par exemple, la mention incessante de "l'ordre libéral des règles et des normes"), d'un monde régi par ce que Thomas Friedman a appelé le "troupeau électronique" et la "camisole de force dorée".4 La plupart des comptes rendus de la mondialisation ont supposé que le phénomène était effectivement de portée mondiale ou le deviendrait bientôt. En fait, cette hypothèse était fausse, et la prise de conscience que la mondialisation n'est pas globale et ne le sera probablement jamais se généralisera par la suite.

Après trois décennies d'expérience de la mondialisation, nous pouvons voir une carte du globe très inégale, et la réalité qu'elle présente n'est pas une progression lisse et linéaire, mais une construction cahoteuse et inégale. C'est un modèle de développement inégal, d'acceptation inégale et de résistance inégale. Lorsque même le département d'État américain - l'un des promoteurs les plus enthousiastes de la mondialisation - identifie plusieurs dizaines de pays (y compris des pays aussi importants que le Pakistan, l'Iran, le Nigeria, le Venezuela et même une grande partie du Mexique) que les Américains devraient éviter complètement en raison de la guerre, de la criminalité, de l'hostilité anti-américaine ou tout simplement du chaos, il est clair que la mondialisation a encore un long chemin à parcourir. 

En effet, de grandes parties du monde sont moins intégrées dans l'économie et l'ordre mondial qu'il y a cinquante ans. C'est le cas de la majeure partie de l'Afrique, de la plupart de l'Asie du Sud-Ouest et de certaines parties de la région andine de l'Amérique du Sud. Ces trois régions constituent une vaste zone où la mondialisation a déjà échoué et où il est très peu probable qu'elle réussisse dans un avenir proche. En effet, personne n'a proposé un plan crédible, ni même un espoir, pour faire de ces régions des parties stables de l'économie et de l'ordre mondial. Au contraire, ils ont créé leur propre version perverse et souterraine de l'économie mondiale, consistant en un trafic mondial de stupéfiants, de diamants, d'armes et d'êtres humains et dirigée par des organisations criminelles ou terroristes mondiales. 

En outre, les grandes puissances, notamment la Chine et la Russie, ont déclaré qu'elles s'opposaient à la version américaine de la mondialisation. La Chine est probablement le plus grand gagnant de la mondialisation, et la Russie le plus grand perdant, mais ils peuvent s'accorder sur une chose : ils ne se mondialiseront pas à la manière des États-Unis. Et puis il y a les "États voyous", notamment l'Iran et la Corée du Nord, qui persistent à vouloir contrecarrer le projet américain. 

Les régions où la forme américaine de la mondialisation a réussi sont en fait assez peu nombreuses, et ensemble elles représentent bien moins de la moitié de la surface du globe et bien moins de la moitié de sa population. Ces régions comprennent la quasi-totalité de l'Europe, une grande partie de l'Amérique latine, certains des pays périphériques de l'Asie de l'Est et, bien sûr, l'Australie et la Nouvelle-Zélande. Il se trouve que ces quatre régions correspondent largement au système d'alliance américain tel qu'il existait au début des années 1950 (OTAN, OEA, une série de traités bilatéraux avec les pays asiatiques et ANZUS). La portée de la "mondialisation" aujourd'hui n'est pas si différente de celle du "monde libre" à l'époque. 

Il y a une grande différence, bien sûr, et elle est liée à ce qui était alors l'Europe de l'Est, l'Europe communiste, et ce qui est aujourd'hui l'Europe centrale, une Europe libérale-démocratique et de libre-échange. C'est également dans cette région que s'est déroulé le premier cycle d'expansion de l'OTAN après la guerre froide, en 1999, et que le deuxième cycle d'expansion a été proposé en 2001, ce qui a eu lieu en 2004. C'est dans cette différence que se trouve le lien entre la forme américaine de la mondialisation et le projet américain d'élargissement de l'OTAN.

Bien entendu, les États-Unis souhaitaient étendre et sécuriser leurs nouvelles relations commerciales et d'investissement avec l'Europe centrale. Le plus important, cependant, était de consolider toute l'Europe - occidentale, centrale et orientale - en un noyau sûr de la mondialisation américaine. Il était crucial que ce noyau européen soit pleinement uni au noyau américain (qui avait été récemment défini par l'ALENA) et que l'Europe accepte le leadership américain sur les grandes questions. 

Il peut sembler étrange d'imaginer l'Europe acceptant le leadership américain, à une époque où une grande partie des médias européens critiquaient les Américains sur des questions allant de la peine de mort au traité sur le réchauffement climatique, et où de nombreux jeunes Européens manifestaient contre la mondialisation. Mais en fait, il y avait maintenant une vaste zone d'Europe qui se recréait volontairement à l'image des États-Unis. C'est notamment le cas pour les personnes travaillant dans la nouvelle économie de l'information et les professions techniques. C'est également le cas pour les peuples d'Europe centrale et des pays baltes. Il est vrai que de nombreux habitants de la région n'étaient pas enthousiastes à l'égard de l'OTAN, mais ils souhaitaient faire partie d'une alliance américaine, voire d'une sorte de commonwealth américain. Ils détestaient les Russes, se méfiaient des autres Européens et étaient attirés par les Américains, et ces caractéristiques sont largement restées jusqu'à ce jour. Pour ces Européens centraux et orientaux, ce qui était vrai pour de nombreux Européens occidentaux dans les années 1950 et 1980 l'est depuis les années 1990 : l'objectif de l'OTAN est d'empêcher les Russes d'entrer, les Américains de sortir et les Allemands de descendre.

Avec leur projet d'expansion de l'OTAN, les États-Unis visaient à influencer les politiques économiques et diplomatiques des États européens et à équilibrer le poids de l'Union européenne dominée par les pays d'Europe occidentale au sein du grand continent européen. Les pays d'Europe centrale et orientale sont moins critiques et acceptent mieux les États-Unis que ceux d'Europe occidentale, et les objectifs américains seraient mieux servis en intégrant les premiers pour équilibrer les seconds. L'expansion, et la dilution, de l'Union européenne y contribueraient, et l'expansion de l'OTAN y contribuerait encore plus sûrement. Le résultat de l'expansion de l'OTAN serait la consolidation de l'Europe sous la direction des États-Unis et sa transformation en une incarnation et une expression de la forme américaine de mondialisation. L'inclusion des États baltes consoliderait ce noyau européen dirigé par les États-Unis jusqu'à la frontière où le projet américain de mondialisation rencontre l'un de ses principaux opposants : La Russie. L'inclusion des États des Balkans consoliderait ce noyau jusqu'à la frontière où le projet américain rencontre une autre série d'opposants : les États voyous du Moyen-Orient.

Quelle pourrait être la forme d'organisation idéale pour cette Europe dirigée par les États-Unis, qui serait caractérisée par tous les objectifs de la mondialisation à l'américaine : marchés libres, frontières ouvertes, démocratie libérale et État de droit, le tout au sein d'une communauté de sécurité ou d'une zone de paix ? En réalité, il s'agirait d'une sorte de Commonwealth américain des nations. Ce serait quelque chose comme le Commonwealth britannique des nations de la première moitié du 20e siècle (composé de la Grande-Bretagne et des "dominions" du Canada, de l'Australie, de la Nouvelle-Zélande et de l'Afrique du Sud). Mais, bien sûr, cette forme idéale n'était pas une possibilité pratique. L'idée d'un Commonwealth américain serait trop proche de l'idée d'un Empire américain, et serait inacceptable à la fois pour la plupart des Européens et des Américains. Depuis le début du vingtième siècle, l'un des traits distinctifs des États-Unis est qu'ils étaient en fait un empire, alors qu'ils ont toujours nié l'être5 . 

Il n'y avait qu'une seule organisation dirigée par les États-Unis pour l'Europe qui pouvait avoir une légitimité parmi les principaux États d'Europe, et c'était l'OTAN. Le fait que l'OTAN devait être avant tout une alliance militaire en faisait un mauvais moyen d'organiser toutes les relations complexes entre l'Europe et les États-Unis qui s'ajoutaient à quelque chose d'aussi dense qu'un commonwealth américain. De plus, c'est parce que l'OTAN est censée être une alliance militaire et fournir des avantages militaires utiles aux Européens qu'elle a pu rester légitime, alors qu'en réalité elle promeut d'autres objectifs et remplit d'autres fonctions. Mais, bien sûr, le caractère militaire de l'OTAN, qui la rend plus légitime vis-à-vis des Européens, la rend en même temps illégitime vis-à-vis des Russes. 

Cependant, l'élargissement de l'OTAN aux États baltes a amené cette organisation militaire américaine, en fait un commonwealth américain de nations, jusqu'à la frontière russe. Bien sûr, ce n'est pas la première fois qu'une alliance militaire américaine jouxte immédiatement une frontière russe. L'OTAN, avec la Pologne, borde la région russe de Kaliningrad depuis 1999 ; l'OTAN, avec la Norvège, borde la péninsule russe de Kola depuis 1949 ; et les États-Unis eux-mêmes bordent la Sibérie orientale dans la mer de Béring depuis qu'ils ont acheté l'Alaska en 1867. Du point de vue russe, cependant, l'admission des États baltes au sein de l'OTAN a représenté un bond en avant dans l'importance stratégique de leurs régions frontalières vulnérables, puisque l'Estonie n'est qu'à 150 kilomètres de Saint-Pétersbourg et que les trois États baltes sont à cheval sur les approches militaires de toute la Russie qui se trouvent entre Saint-Pétersbourg et Moscou. En outre - et c'est un point crucial pour Poutine et l'establishment de la sécurité nationale russe - l'admission des États baltes a été la première fois que l'expansion de l'OTAN a été étendue aux anciennes républiques constitutives de l'Union soviétique. 

Au début des années 2000, certains analystes des affaires internationales ont fait valoir qu'il existait de meilleurs moyens d'assurer la sécurité collective dans la région balte que l'expansion de l'OTAN. Une alternative consistait à suivre l'exemple de la Finlande, un État balte qui était membre de l'Union européenne mais pas de l'OTAN. La Finlande se situe clairement dans la sphère occidentale en termes de politique, d'économie et de culture, bien qu'elle soit pratiquement dans la sphère russe, au moins en tant qu'État tampon, en termes de sécurité. Une autre alternative, plausible à l'époque, consistait à admettre la Russie elle-même dans l'OTAN. Cela aurait redéfini l'OTAN, passant d'une alliance militaire américaine à un système européen de sécurité collective. Il aurait dissous la ligne qui sépare la Russie de l'Europe. 

Il y avait quelque chose à dire pour chacune de ces deux alternatives (très différentes) à l'expansion de l'OTAN.6 Il est clair que les Russes les préféraient, mais c'était aussi le cas de nombreux Européens de l'Ouest. Cependant, il est tout aussi clair que les États baltes eux-mêmes préféraient l'expansion de l'OTAN, tout comme les États-Unis. Du point de vue des pays baltes, seule l'adhésion à l'OTAN consoliderait leur indépendance nationale durement acquise. Du point de vue des États-Unis, seule l'expansion de l'OTAN permettrait de consolider l'Europe en tant que noyau sûr du mode de mondialisation américain. C'est pourquoi les États-Unis ont poussé en 2001 à une expansion de l'OTAN centrée sur les pays baltes, qui avaient progressé si loin et si bien sur la voie américaine.

Presque toutes les discussions sur l'OTAN parlent de celle-ci comme d'une alliance homogène dans laquelle les différents membres sont intégrés dans l'organisation de manière similaire. En réalité, cependant, l'OTAN a toujours inclus une grande variété de formes et de degrés d'intégration. Il pourrait être utile, surtout si des négociations sérieuses devaient avoir lieu avec les Russes à l'avenir, de faire la distinction entre trois OTAN bien différentes, qui se trouvent respectivement sur le front central, le flanc nord et le flanc sud. 

Le front central : le haut de l'OTAN. Pendant la guerre froide, le degré d'intégration le plus élevé et le plus complet de l'OTAN a été atteint sur le front central, surtout en ce qui concerne l'Allemagne de l'Ouest, mais aussi parfois avec les Pays-Bas, la Belgique et la Grande-Bretagne. Le Haut OTAN se distinguait par trois caractéristiques principales : (1) des troupes américaines étaient stationnées en permanence sur le territoire du membre ; (2) des armes nucléaires américaines étaient situées sur le territoire du membre ; et (3) le membre possédait des forces militaires sérieuses et substantielles, qui étaient intégrées aux forces militaires américaines en termes de stratégie, de planification et de commandement. Le type ou le modèle idéal pour l'OTAN était l'Allemagne de l'Ouest. Étant donné l'importance centrale de l'Allemagne de l'Ouest et du front central pendant la guerre froide, il était naturel de penser à ce modèle lorsqu'on envisageait l'OTAN. Mais même en ce qui concerne le Front central, la France a fait exception après 1967, lorsque le président de Gaulle a amené la France, y compris les forces françaises en Allemagne de l'Ouest, à se retirer de l'OTAN en tant qu'organisation, tout en restant dans le cadre du traité de l'Atlantique Nord en tant qu'alliance. 

Le flanc nord : l'OTAN en panne. Sur le flanc nord, l'OTAN est très différente, notamment en ce qui concerne le Danemark et la Norvège. Aucune des trois caractéristiques du haut niveau de l'OTAN n'était présente ici : (1) les troupes américaines n'ont jamais été stationnées en permanence sur les territoires danois et norvégien (bien qu'elles y aient effectué des exercices périodiques) ; (2) les armes nucléaires américaines n'ont jamais été stationnées dans ces pays, et les navires de guerre américains transportant des armes nucléaires ne visitaient généralement pas leurs ports ; et (3) les forces militaires du Danemark et de la Norvège n'étaient guère sérieuses et substantielles - en fait, elles ressemblaient davantage à une garde nationale - et n'étaient pas intégrées aux forces américaines de manière opérationnelle significative, bien que des exercices conjoints symboliques aient parfois été effectués. À toutes fins utiles, le flanc nord de l'OTAN n'était pas une organisation intégrée ni même une alliance de puissances équivalentes ; il s'agissait essentiellement d'une garantie militaire unilatérale donnée par les États-Unis. Toutefois, la Norvège est limitrophe du territoire soviétique (sur une distance d'environ 80 kilomètres le long de la péninsule de Kola). 

Le flanc sud : la pseudo-OTAN. Sur le flanc sud, l'OTAN est très différente, notamment en ce qui concerne la Grèce et la Turquie. Ici, chacune des trois caractéristiques de la haute OTAN était présente, mais sous une forme très réduite : (1) les forces aériennes américaines étaient stationnées en permanence sur les territoires grec et turc, mais pas les forces terrestres américaines ; (2) les armes nucléaires américaines étaient occasionnellement positionnées dans ces pays, mais étaient plutôt périphériques à la stratégie nucléaire américaine (et même dispensables). (et même sacrifiables, comme ce fut le cas des missiles Jupiter en Turquie lors de la crise des missiles de Cuba en 1962) ; (3) les forces militaires de la Grèce et de la Turquie étaient importantes mais pas modernes, et ont toujours été plus une menace l'une pour l'autre que pour les Russes ; elles ne pouvaient pas s'intégrer aux forces américaines de manière substantielle. À toutes fins utiles, le flanc sud de l'OTAN n'était ni une organisation intégrée ni une alliance de puissances équivalentes ; il s'agissait essentiellement d'une coalition militaire lâche regroupée autour d'une puissance de premier plan, les États-Unis. 

Ces trois fronts ou versions de l'OTAN datant de la guerre froide peuvent nous aider à réfléchir à l'expansion de l'OTAN à l'époque contemporaine, même si personne ne pense aujourd'hui en termes des anciens fronts central, nord et sud.

S'il y avait un successeur à l'ancien Front central dans l'OTAN d'aujourd'hui, il semblerait que ce soit l'Europe centrale, en particulier les trois membres admis en 1999 : la Pologne, la République tchèque et la Hongrie. Mais ces pays ont été intégrés à l'OTAN, non pas comme l'OTAN haute de l'ancien front central, mais comme l'OTAN basse du flanc nord : (1) aucune troupe américaine n'est stationnée en permanence sur le territoire de ces trois pays (pas même sur le territoire de l'ancienne Allemagne de l'Est - les six États orientaux de l'Allemagne unifiée) ; (2) aucune arme nucléaire américaine n'est positionnée dans ces pays ; et (3) les forces militaires de ces trois pays ne sont pas vraiment modernisées et n'ont pas été intégrées aux forces américaines de manière substantielle. Bien entendu, les États-Unis peuvent décider de transformer une ou plusieurs de ces trois caractéristiques de l'OTAN faible en une caractéristique de l'OTAN forte. Mais cela reviendrait à rompre un autre accord entre les États-Unis et l'ancienne Union soviétique (dans ce cas, l'accord qui a conduit à la réunification de l'Allemagne). C'est la transformation de la menace soviétique (attestée par le déclenchement de la guerre de Corée) qui a conduit à la transformation de l'OTAN initiale de 1949 (une simple alliance militaire) en l'OTAN de 1951 (avec toutes les caractéristiques d'une haute OTAN sur le front central). D'autre part, malgré les hauts et les bas de la menace soviétique pendant les quarante années allant de 1949 à 1989, les États-Unis n'ont jamais sérieusement tenté de transformer le flanc nord de l'OTAN faible en OTAN forte. 

Ce fut donc un changement majeur lorsque les États-Unis ont installé des batteries anti-missiles Patriot habitées en Pologne (et aussi en Roumanie) à la fin des années 2000. Les Russes ont interprété cette initiative comme une dégradation majeure de l'accord américano-russe antérieur sur le statut militaire de l'Europe centrale. Cela a largement contribué à la spirale descendante des relations américano-russes dans les années 2010 et 2020.

Lorsque l'OTAN s'est élargie en 2004 pour inclure les États baltes, cela aurait pu être interprété comme une expansion du nouveau front central de l'OTAN, c'est-à-dire une extension de l'Europe centrale. Les liens historiques entre la Pologne et la Lituanie se prêtaient à une telle interprétation. D'autre part, l'inclusion des États baltes aurait pu être interprétée comme une expansion de l'ancien flanc nord de l'OTAN, c'est-à-dire une extension de l'Europe du Nord. Les liens historiques entre l'Estonie et la Lettonie, d'une part, et la Finlande et la Suède, d'autre part, se prêtaient à une telle interprétation. En tout état de cause, cependant, l'élargissement aux États baltes aurait pu être simplement l'expansion de l'OTAN de bas niveau. En soi, une version de l'OTAN basse pourrait être plus acceptable pour les Russes que la notion d'OTAN en général. Ils avaient déjà accepté une version de ce système à leur frontière norvégienne depuis de nombreuses années. Et jusqu'à la fin des années 2000, c'est-à-dire jusqu'à ce que les États-Unis fassent pression en 2006 pour que l'OTAN s'étende à l'Ukraine et à la Géorgie et jusqu'au début du violent conflit en Ukraine en 2013, la Russie a plus ou moins accepté les États baltes comme membres de l'OTAN. 

Avant 1945, ce qui est aujourd'hui l'oblast ou la province de Kaliningrad en Russie était la moitié nord de la Prusse orientale, une province de l'Allemagne. La Prusse orientale est riche de son histoire (elle a d'abord été un centre des chevaliers teutoniques, puis de la classe des Junker), mais pauvre de son économie (les fermes céréalières des Junkers ne peuvent être compétitives sur un marché non protégé). La ville de Kaliningrad elle-même était alors Konigsburg, connue comme la patrie d'Emmanuel Kant et aussi pour ses beaux bâtiments et ses promenades. Mais entre les deux guerres mondiales, la Prusse orientale était surtout connue comme une anomalie stratégique, séparée du reste de l'Allemagne par le fameux corridor polonais. En tant que tel, il a constitué un irritant perpétuel dans les relations germano-polonaises ; avec la ville de Dantzig, le Corridor polonais a été à l'origine du déclenchement de la Seconde Guerre mondiale.

L'Union soviétique a conquis la Prusse orientale en 1945, annexant la moitié nord et cédant la moitié sud à la Pologne. Pratiquement tous les Allemands vivant dans la partie soviétique sont expulsés ou tués, et pratiquement tous les bâtiments de Konigsburg sont détruits ou démolis. Les Soviétiques ont rebaptisé la ville du nom de Mikhail Kalinin, qui était le président en exercice de l'Union soviétique pour Staline, et l'ont reconstruite comme un exemple particulièrement laid et sinistre du style soviétique typique. Ils ont également fait de la région de Kaliningrad un vaste complexe militaire, comprenant le siège de la flotte baltique soviétique, et désormais russe. Aujourd'hui, la province (dont la population est d'environ 900 000 habitants et dont la superficie est inférieure à celle du Connecticut) représente une version miniature des pires aspects de la Russie contemporaine ; ses taux de toxicomanie, de maladies infectieuses (notamment le SIDA), de pollution environnementale et d'activité criminelle sont parmi les plus élevés de la Fédération de Russie. Son état, et son contraste avec les trois États baltes et l'ancienne Prusse orientale, est un rappel frappant du désordre que les Russes peuvent faire d'une partie de l'Europe lorsqu'ils sont totalement libres d'être eux-mêmes. 

Depuis la dissolution de l'Union soviétique, la province de Kaliningrad est séparée du reste de la Russie par le territoire de la Lituanie indépendante, par une sorte de corridor lituanien. Une ligne ferroviaire militaire traverse ce corridor, approvisionnant les forces militaires russes dans la province. L'anomalie stratégique et le sombre voisinage de Kaliningrad constituent un trou noir en plein milieu de l'engagement militaire de l'OTAN avec les États baltes7. 

À l'époque de la guerre froide, Berlin-Ouest était une île occidentale et une anomalie stratégique, entourée d'une mer soviétique. Pendant de nombreuses années, il s'agissait d'une crise en suspens, qui est devenue une véritable crise en 1948-1949 et à nouveau en 1958-1961. Lorsque les États baltes ont été admis dans l'OTAN, Kaliningrad est devenue une île russe et une anomalie stratégique entourée d'une mer de l'OTAN (tout comme la mer Baltique elle-même). Dans son incarnation précédente, pendant l'entre-deux-guerres, sous le nom de Prusse orientale, elle était également une île allemande et une anomalie stratégique ; elle était également une crise en attente, et est devenue une véritable crise en 1939. Compte tenu de ce contexte historique et géographique, il n'est pas surprenant que, dans ce qui est censé être la nouvelle ère de la mondialisation, ce lieu obscur et arriéré devienne également une crise à venir, une explosion du passé.

Bien sûr, la vulnérabilité propre de Kaliningrad pourrait en faire un otage du bon comportement de la Russie dans les affaires internationales, en particulier de son comportement dans la région balte (tout comme la vulnérabilité de Berlin-Ouest a parfois été un facteur de retenue du comportement américain). En outre, les Russes disposent déjà d'un fil-piège nucléaire à Kaliningrad (des dizaines d'armes nucléaires), ce qui fait de ce territoire une mine terrestre plutôt qu'un otage. 

Depuis l'époque de Pierre le Grand, aucune puissance européenne ne s'était engagée à défendre les États baltes contre la Russie. Aussi différentes qu'elles soient les unes des autres, la Suède, la Prusse, la France, l'Allemagne et la Grande-Bretagne ont conclu que les risques et les coûts liés à l'obtention de l'indépendance de la Baltique vis-à-vis de son immense voisin russe dépassaient leurs intérêts et leurs capacités. Ainsi, lorsque les États-Unis se sont engagés dans les pays baltes en 2004, il s'agissait non seulement d'un événement sans précédent dans l'histoire américaine (le prototype le plus proche avait été l'engagement américain à défendre la Norvège et le Danemark), mais aussi d'un événement sans précédent dans l'histoire européenne. Ce bond historique des États-Unis était fondé sur la conviction américaine de l'époque que, dans les décennies à venir, les États-Unis resteraient aussi forts et engagés qu'à l'époque, et que la Russie resterait aussi faible et insensible qu'à l'époque. Dans l'esprit des élites mondialisatrices américaines au début des années 2000, ce qui est aujourd'hui l'équilibre (ou le déséquilibre) actuel de la puissance militaire américaine et russe dans la région balte était inconcevable, ou du moins ils ne voulaient pas le concevoir. Ce faisant, ils ont prouvé que c'était eux, et non les Russes, qui étaient faibles et insensibles.

L'admission de la Slovaquie à l'OTAN en 2004 a en fait éliminé une anomalie stratégique, qui avait été créée par l'admission de la Pologne, de la République tchèque et de la Hongrie uniquement. La Slovaquie est ainsi devenue un coin géographique pris en sandwich entre les trois autres États. Avec l'adhésion de la Slovaquie, ce coin est devenu un composant intégral d'un bloc ordonné et compact de quatre. 

L'admission de la Slovénie a éliminé une autre anomalie stratégique. Bien sûr, de nombreux Américains confondent la Slovénie et la Slovaquie (les deux pays ont non seulement des noms similaires mais aussi des drapeaux presque identiques), et beaucoup d'autres pensent que la Slovénie se trouve dans les Balkans (en réalité, elle est géographiquement plus proche des Alpes et culturellement plus proche de l'Autriche). Cependant, la Slovénie a fait plus de progrès dans l'établissement d'une démocratie libérale, de marchés libres et de l'État de droit que tout autre pays dont l'adhésion était alors envisagée. Son admission a également permis d'établir une connexion géographique directe et une voie de transit entre l'Italie (et la région méridionale de l'OTAN) et la Hongrie, rendant ainsi la région centrale de l'OTAN encore plus cohérente (bien entendu, cela signifie également que la Suisse et l'Autriche, deux États non membres de l'OTAN, sont désormais complètement entourés de membres de l'OTAN). 

L'élargissement de l'OTAN aux États des Balkans a entraîné une autre série d'anomalies. L'espoir des élites de la politique étrangère américaine était que la région des Balkans devienne une sphère d'influence américaine. Toutefois, depuis le milieu du XIXe siècle, la plupart des pays des Balkans se trouvaient dans une sphère d'influence russe. Cela a été particulièrement vrai pour les peuples qui étaient à la fois de religion orthodoxe et d'ethnie slave, à savoir la Bulgarie, la Serbie, la Macédoine et le Monténégro. Cependant, la Roumanie (orthodoxe mais non slave) avait souvent été dans la sphère russe. Bien sûr, l'OTAN compte un membre orthodoxe, la Grèce, depuis 1952, mais la Russie pourrait toujours interpréter la Grèce comme une anomalie, plus comme un pays méditerranéen que comme un pays des Balkans. De même, ils pourraient interpréter la Croatie (catholique romaine et admise à l'OTAN en 2009) comme un pays d'Europe centrale plutôt que des Balkans (toutefois, l'admission à l'OTAN de la Bulgarie et de la Roumanie en 2004, puis de l'Albanie en 2009, du Monténégro en 2017 et de la Macédoine du Nord en 2020, a marqué la fin de tout semblant de sphère russe dans les Balkans). Quant au rôle des États-Unis dans les Balkans, il s'agit désormais d'une version extrême de la pseudo-OTAN, au point d'être une sorte d'OTAN Potemkine. 

Les États des Balkans n'ont jamais atteint la stabilité politique de la même manière que les autres membres de l'OTAN, que ce soit en Europe occidentale ou centrale. En effet, ils ne sont guère des États sur la scène européenne. Ils sont les héritiers de traditions religieuses très différentes (orthodoxe ou islamique plutôt que catholique ou protestante) et d'une histoire impériale très différente (ottomane plutôt que Habsbourg), et leurs cultures politiques en sont le reflet. Si la Grèce et la Turquie ont été des membres de l'OTAN difficiles et problématiques, les États des Balkans pourraient l'être aussi.

La question du deuxième cycle d'expansion de l'OTAN après la guerre froide et des engagements militaires américains concomitants n'a pas donné lieu à un nouveau grand débat à Washington, mais elle a représenté un nouveau chapitre d'un débat ancien et continu sur la politique étrangère américaine. Il s'agit de l'éternel Grand Débat qui est diversement défini comme opposant les intérêts aux idéaux, le réalisme à l'idéalisme, ou encore le conservatisme au libéralisme (auquel s'est récemment joint le néo-conservatisme). Le conflit entre ces deux perspectives peut maintenant surgir à propos de n'importe lequel des pays admis dans l'OTAN lors du deuxième cycle d'expansion, mais il sera particulièrement intense et grave en ce qui concerne les États baltes. 

Du point de vue réaliste (et conservateur), aucun intérêt national américain n'est en jeu dans les États baltes. Ces trois petits pays ont une superficie égale à 50 % seulement de celle de la Finlande (dont l'admission à l'OTAN n'a jamais été considérée comme un intérêt national américain) et une population 50 % plus importante. Les États-Unis n'ont pas d'intérêts stratégiques ou économiques significatifs dans ces pays, et certainement aucun qui ait autant de poids que les risques et coûts stratégiques très importants d'un engagement militaire américain avec eux. Lorsque les pays baltes sont mis en balance avec les intérêts des États-Unis et que l'OTAN est définie comme une alliance militaire, leur admission dans l'OTAN semble tout simplement imprudente et irresponsable. 

Au contraire, d'un point de vue idéaliste (et à la fois libéral et néo-conservateur), des valeurs américaines fondamentales sont en jeu dans les États baltes. Sur une période de plus de sept siècles et dans au moins quatre incarnations successives, ces pays ont représenté l'extension la plus orientale de la civilisation occidentale ; pendant longtemps, ils se sont considérés, et ont été considérés par d'autres Européens, comme l'Est de l'Ouest8. 

(Tout comme, depuis leur acquisition par Pierre le Grand, les Russes les considèrent comme leur "fenêtre sur l'Ouest", l'Ouest de l'Est). Aujourd'hui, trente ans après l'héroïque restauration de leur indépendance nationale, les pays baltes ont réussi de manière extraordinaire à établir et à incarner les valeurs américaines de démocratie libérale, de libre marché et d'État de droit. Si un pays méritait de devenir membre de l'OTAN pour ses réalisations selon les normes américaines, c'était bien celui-là. Il était approprié qu'après une décennie d'indépendance nationale, ils soient accueillis dans ce qui devait être de nombreuses décennies de protection américaine. Lorsque les États baltes se voient en termes de valeurs américaines et que l'OTAN se définit comme une communauté libérale-démocratique et de libre-échange, leur admission à l'OTAN semble être l'une de ces vérités que nous considérons comme acquises. 

En réalité, ce qui est en jeu dans les États baltes, ce ne sont pas seulement les intérêts ou les idéaux américains. Il s'agit de l'identité américaine, en particulier de la réinvention de l'identité américaine par les élites politiques, commerciales et culturelles américaines pour s'adapter à leur nouvelle ère de mondialisation. Lorsque l'Amérique était de loin la puissance la plus forte et la première économie du monde, ces élites ont pensé qu'il ne suffisait plus que l'Amérique soit située uniquement sur le continent américain et qu'elle soit composée uniquement de citoyens américains ; cette définition de l'Amérique était désormais obsolète. Cependant, alors que l'Amérique était loin d'être la seule puissance forte et la seule grande économie, il n'était pas encore possible que l'Amérique soit également située sur tous les continents et également composée de tous les peuples du globe ; cette définition de l'Amérique était alors prématurée. Du point de vue des élites américaines, la définition de l'Amérique qui correspond le mieux à l'ère contemporaine - l'ère de la mondialisation en tant que projet en cours, plutôt que l'ère simplement internationale du passé ou l'ère pleinement mondiale de l'avenir qu'elles envisagent - est celle qui inclut l'Europe, le continent qui a le plus fait avancer l'Amérique, dans la nouvelle identité américaine élargie. Lorsque les élites américaines en sont venues à définir l'Amérique comme le libre marché, la société ouverte, la démocratie libérale et l'État de droit, elles en sont venues à définir l'Europe comme étant, à tous égards importants, l'Amérique. Et cette Europe américaine s'étend jusqu'aux pays baltes. 

Au XXe siècle, les États-Unis ont affronté et remporté les trois grands défis de l'ancienne ère internationale : la Première Guerre mondiale, la Deuxième Guerre mondiale et la Guerre froide. Elle y est parvenue grâce à sa puissance militaire et économique, certes, mais surtout grâce à la sophistication et à la détermination avec lesquelles ces atouts ont été déployés par les générations successives d'hommes d'État américains. Lorsque la sophistication ou la détermination ont échoué, comme lors de la guerre de Corée et de la guerre du Vietnam, toutes les ressources militaires et économiques de l'Amérique n'ont pu empêcher une débâcle ou une défaite.

L'extension de l'engagement militaire américain dans les États baltes, jusqu'à la frontière même d'une Russie maussade et rancunière, armée d'un sentiment de droit historique et de 5 500 armes nucléaires, a placé les États-Unis devant un défi stratégique et diplomatique d'une complexité sans précédent. Dans le même temps, l'intégration des États baltes dans l'Europe américaine représentait l'aboutissement d'une vocation américaine, d'un projet de 225 ans de diffusion des valeurs américaines et de recréation de la civilisation occidentale à l'image de l'Amérique, atteignant finalement sa frontière la plus orientale, l'Est de l'Ouest. Amener le défi et la vocation à une synthèse stable, créer un ordre balte qui se distingue à la fois par la paix et la justice, exigera des hommes et des femmes d'État américains du XXIe siècle un niveau de sophistication et de détermination qui aurait surpris ceux du XXe siècle. 

Comme nous l'avons vu, les derniers pays admis comme membres à part entière de l'OTAN se trouvent dans les Balkans occidentaux, et cela s'est fait un par un. Cependant, les États-Unis ont inauguré une nouvelle arène pour l'expansion de l'OTAN dès avril 2008, lorsque l'administration de George W. Bush a fait pression pour l'admission de la Géorgie et de l'Ukraine, deux autres anciennes républiques constitutives de l'Union soviétique. En tant qu'États limitrophes de la mer Noire et de la Russie elle-même, chacun d'entre eux est considéré par l'élite sécuritaire russe comme une menace potentielle pour les intérêts sécuritaires vitaux de la Russie, et avec l'Ukraine, même pour l'identité vitale de la Russie.  

Le choix de l'Ukraine par l'administration Bush n'est pas entièrement surprenant, compte tenu de sa superficie et de sa population importantes et de sa situation centrale entre l'Europe orientale et l'Europe centrale. Cependant, le choix de la Géorgie est une sorte de casse-tête. Pour ce que cela vaut, en juillet 2008, j'ai eu une conversation avec le principal conseiller en politique étrangère de John McCain, le candidat républicain à la présidence de cette année-là, et il m'a expliqué que le vice-président Dick Cheney avait fait pression pour que la Géorgie soit incluse parce qu'elle pourrait être l'emplacement d'un oléoduc vital, transportant le pétrole de la région de la mer Caspienne à la mer Noire puis à l'Europe, d'une manière qui contournerait et dépasserait la Russie.  

La réaction de la Russie à l'initiative de l'administration Bush sur la Géorgie a été immédiate et efficace. En août 2008, elle a envahi la Géorgie et annexé de facto deux de ses provinces, l'Abkhazie et l'Ossétie du Sud. Il était donc impossible pour l'OTAN d'admettre la Géorgie en tant que membre, car les règles de l'OTAN précisent que les États dont les frontières sont contestées ne peuvent être admis.  

En ce qui concerne l'Ukraine, l'initiative de l'administration Bush a immédiatement porté l'Ukraine, et ses développements politiques et stratégiques, au plus haut niveau d'attention et d'examen au sein de l'élite sécuritaire russe. Ainsi, en 2013, lorsque l'administration Obama a lancé un programme à grande échelle de soutien aux groupes politiques anti-russes à l'intérieur de l'Ukraine, les Russes ont commencé à préparer une réponse efficace. Les efforts américains ont culminé en mars 2014 avec le renversement du président ukrainien de tendance russe, et la Russie a immédiatement procédé à l'invasion de facto de deux des provinces ou oblasts ukrainiens de la région de Donbas - Donetsk et Louhansk - et à l'annexion formelle effective de toute la région de Crimée. Cela a également rendu impossible l'admission de l'Ukraine en tant que membre de l'OTAN.  

Au beau milieu de cette crise de mars, Henry Kissinger, l'exemple même de l'approche réaliste de la politique étrangère américaine, a publié une tribune dans le Washington Post.9 Il y affirmait que le futur statut de l'Ukraine devrait être une version de ce qu'avait été le statut réel de la Finlande pendant la guerre froide. L'article et la proposition de politique de Kissinger étaient bien informés, perspicaces et sages. Par conséquent, ils ont été totalement ignorés par l'administration Obama, qui était animée par sa propre version du projet de mondialisation et illustrait l'approche très idéaliste de la politique étrangère américaine. L'administration a continuellement légitimé sa politique de mondialisation par des références répétées à l'idée de l'ordre international libéral de règles et de normes.

Malgré tous les hauts et les bas de la politique intérieure américaine depuis les administrations Obama, Trump et Biden, l'orientation générale de la politique américaine à l'égard de l'Ukraine est restée la même, jusqu'à la crise actuelle découlant de l'ultimatum de Poutine, appuyé par le déploiement de 100 000 soldats russes près de la frontière ukrainienne. Tout au long de cette succession d'administrations américaines et de la continuité de la politique américaine, l'ensemble de l'establishment russe de la sécurité nationale a observé la situation. Aujourd'hui, au milieu des dysfonctionnements politiques de l'administration Biden, du parti démocrate et du système politique américain, il pense que le moment opportun est arrivé, le moment de tracer la ligne rouge.  

C'est ainsi que l'épopée du projet d'expansion de l'OTAN depuis la fin de la guerre froide - de la Baltique à la mer Noire et de l'Europe centrale aux frontières vulnérables de la Russie elle-même - arrive à son point final et à son moment de vérité. S'achèvera-t-elle par un règlement négocié, qui tienne compte des intérêts vitaux de la Russie en matière de sécurité, mais aussi des idéaux américains en matière de libertés politiques, économiques et culturelles ? Ou bien s'achèvera-t-elle par un bang, ou par un gémissement, et - dans ce dernier cas - de quel gémissement s'agira-t-il ? Cette fois, le monde entier regarde.

James Kurth est professeur émérite de sciences politiques et chargé de recherche au Swarthmore College

Bibliographie: 

1. Pour le texte intégral des demandes russes, voir le ministère des Affaires étrangères de la Fédération de Russie, " Communiqué de presse sur les projets de documents russes sur les garanties juridiques de sécurité des États-Unis et de l'OTAN ", 17 décembre 2021. Ce communiqué fournit des liens vers les deux documents, "Traité entre les États-Unis d'Amérique et la Fédération de Russie sur les garanties de sécurité" et "Accord sur les mesures visant à assurer la sécurité de la Fédération de Russie et des États membres de l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord." Pour une analyse relativement approfondie et objective, voir Yale Macmillan Center, "U.S. and NATO to open talks with Russia over Ukraine security guarantees", 22 décembre 2021. 

2. Une version antérieure des sections suivantes a été publiée au chapitre 9, "Europe : NATO Expansion versus the Russian Sphere ", de mon livre, The American Way of Empire : How America Won a World - But Lost Her Way(Washington, D.C., Washington Books, 2019), pp. 215-230. 

3. Il y avait une sorte de débat, un débat entre les principaux chercheurs et praticiens traditionnels de la politique étrangère américaine, d'une part, et l'administration de Bill Clinton et la quasi-totalité des élites politiques et économiques américaines, d'autre part, mais les seconds ont totalement ignoré et marginalisé les premiers. À l'époque, George Kennan, qui était alors le modèle du point de vue réaliste traditionnel, a déclaré que "l'élargissement de l'OTAN serait l'erreur la plus fatale de la politique américaine de toute l'ère de l'après-guerre froide". George F. Kennan, "A Fateful Error", The New York Times, 5 février 1997. 

4. Thomas L. Friedman, The Lexus and the Olive Tree (New York : Anchor Books, 2000), chapitres 6-7. 

5. Kurth, American Way of Empire, notamment le chapitre 1. 

6. J'ai proposé le modèle finlandais dans mon article "To Sing a Different Song, The Choices for the Baltic States", The National Interest, été 1999, pp. 81-87. 

7. Ted Galen Carpenter, "Is NATO Provoking the Russian Military Build-Up in Kaliningrad ? Responsible Statecraft, 14 décembre 2020. 

8. James Kurth, " The Baltics : Between Russia and the West", Current History, octobre 1999, pp. 334-339. 

9. Henry Kissinger, " Pour régler la crise ukrainienne, commencez par la fin ", Washington Post, 5 mars 2014. (Voir aussi " How the Ukraine Crisis Will End ", Washington Post, 6 mars 2014).