Líbano en el fluido contexto mundial
Lo que está ocurriendo en Líbano merece la máxima atención, pero sigue siendo marginal en el debate constitucional mundial. Como punto de confluencia único en el "Gran Mediterráneo", Líbano es un precursor de fenómenos geopolíticos y un extraordinario laboratorio de principios constitucionales, y de su enfrentamiento.
La situación actual es cada vez más preocupante. A finales de 2021, la tensión entre las comunidades confesionales comenzó a aumentar de nuevo: las milicias irregulares desfilaron despreciando la ley por las calles de Beirut y se produjeron algunos incidentes armados, precisamente en las zonas donde estalló la guerra civil, y se registraron algunas muertes. Las elecciones de 2022 trajeron cambios modestos, pero potencialmente significativos, ya que Hezbolá y sus aliados (Amal, Movimiento Patriótico Libre y otros) perdieron la mayoría (de 71 a 62 diputados) y 13 diputados resultaron elegidos de grupos emergentes y listas de la sociedad civil, un logro en un sistema electoral sectario que favorece a los partidos políticos establecidos. Además, ocho mujeres resultaron elegidas, un aumento respecto a las seis de 2018.
Si, como sostienen algunos expertos, el enfrentamiento mundial será cada vez más entre "potencias terrestres" (Rusia, China e Irán) y "potencias marítimas" (Estados Unidos e Inglaterra), Líbano puede ser un campo de batalla de primer orden. En efecto, como señaló acertadamente Braudel, el país es a la vez "fluido" y "físico", formado por "una guirnalda de pequeños puertos apoyados en la montaña, situados en penínsulas y pequeñas islas, como si quisieran permanecer ajenos a un continente demasiado a menudo hostil"[2].
Todo ello obliga a considerar el Líbano como un caso urgente en la escena internacional y a revisar críticamente sus mecanismos constitucionales (formales e informales). Este análisis pretende relanzar el debate, describiendo brevemente los principales postulados del reparto sectario del poder en el que se basa el país y presentando algunos puntos de vista diferentes de estudiosos libaneses sobre la espinosa cuestión del sistema consociacional y su (potencial) relación con el marco territorial del país.
El delicado equilibrio histórico sobre el que se funda y asienta el país complica la situación en el Líbano. La reanudación del "gran juego" -tomando prestado el de Kipling- entre las potencias mundiales tras la invasión rusa de Ucrania, el gran realineamiento mundial que le sigue y la fluidez general de las fronteras en Oriente Medio, acelerada por la presencia rusa e iraní, corren el riesgo de conducir a una intensificación de la "lucha por el Líbano".
Un pie en la puerta del Líbano garantiza una proyección estable en el Mediterráneo, mar global por naturaleza, cerrado y abierto al mismo tiempo, diafragma entre los nuevos bloques, mar global que, como siempre en la historia, desde hace milenios, ha sido y será decisivo en todas las guerras.
De ahí que el actual sistema centralizado y confesional haya producido fragmentación, conflictos internos y, sobre todo, una extrema porosidad. Los actores externos pueden influir fácilmente en el tablero interno libanés moviendo a sus representantes, que garantizan el consenso gracias a la lógica sectaria de repartirse los puestos de gobierno, los recursos y el dinero público.
En este contexto global de nuevo enfrentamiento entre bloques y de "lucha por el Líbano" (así como por el Mediterráneo), hay que encontrar una fórmula política y constitucional que permita al Líbano evitar un conflicto visceral que está muy cerca de volver a estallar a medida que se intensifica el enfrentamiento global, en la piel de la población libanesa. La única respuesta puede ser una solución política y constitucional que se adapte a las características de una trayectoria sociopolítica única en el mundo.
El estancamiento actual tiene muchas raíces. Uno de los orígenes de los problemas actuales de la región antes de la propia creación del Líbano es -como es lógico- fundamentalmente geopolítico y se remonta a la partición geométrica del Oriente Medio post-otomano con el acuerdo Sykes-Picot de 1916, y a la opción de crear Estados partiendo de cero, sin prestar la debida atención a los aspectos étnico-religiosos y, sobre todo, sin implicar a las masas. Como resultado, con la creación del Estado libanés en 1926 se formó un sistema fuertemente centralizado, inspirado en el modelo francés, que descuidó las autonomías locales, a las que no se otorgó poder ni recursos sustanciales. Esto no cambió con las reformas posteriores, incluidos los acuerdos de Taif de 1989[3]. En consecuencia, el sistema libanés, aunque muy centralizado, no ha permitido establecer un sentimiento común de pertenencia (nacional) ni una visión compartida de los intereses del país y de sus comunidades[4]. Líbano no consigue así garantizar un nivel de vida aceptable a su población, atrapada en una división sectaria cimentada de las comunidades y en un sistema político marcado por la corrupción y la mala gestión. El enigma de la disposición constitucional del país es la persistencia de una fuerte centralización combinada con su incapacidad para ofrecer resultados, lo que lleva a que muchos actores sigan prefiriendo la pertenencia a una comunidad antes que a una nación.
La credibilidad de las instituciones libanesas se ve socavada aún más por la presencia de ejércitos irregulares y de organizaciones criminales, que se enriquecen con el tráfico ilícito. El caso de las milicias de Hezbolá -que no son las únicas fuerzas irregulares del país- es emblemático. La presencia de las milicias se ha abordado varias veces, incluso en el contexto de las conversaciones nucleares, pero Irán siempre ha conseguido divorciar las cuestiones de la amenaza nuclear y de la presencia paramilitar en suelo extranjero. La idea de que el confesionalismo por sí solo podría compensar todas estas lagunas, dando cabida a las enormes diversidades del país y a los intereses contrapuestos de varias comunidades y de los vecinos, ha sido un fracaso en todos los ámbitos.
A menudo se sostiene que cualquier reforma que rompa con la ineficacia del reparto confesional del poder debe incluir una ampliación de las competencias y el papel de las autonomías locales, las únicas instituciones que han demostrado cierta eficacia. En ocasiones, las propuestas llegan incluso a sugerir una estructura federal para reconducir el estancamiento confesional. Sin embargo, el federalismo suele concebirse como un ropaje territorial para las mismas divisiones confesionales (federalismo étnico-religioso) más que como una herramienta para restarles importancia. Por lo tanto, el federalismo es un término extremadamente controvertido y cargado, que significa cosas diferentes para distintos actores[5].
Sea como fuere, la cuestión sigue siendo si la inversión de la relación centro-periferia puede aumentar la estabilidad y reducir los conflictos comunitarios, y en qué medida[6]. ¿Puede el federalismo ser laico en el contexto libanés? ¿Cómo debería diseñarse un nuevo marco territorial para promover la paz y el desarrollo a través del autogobierno? Además, ¿quién está dispuesto a apoyar políticamente el proceso de reforma? En la actualidad, no parece probable que se forme una mayoría parlamentaria en torno a una agenda de este tipo[7], especialmente tras las últimas elecciones generales de mayo de 2022, ni está claro si existe o podría existir un consenso real entre los ciudadanos para una reforma de este tipo.
A pesar de la incertidumbre en las condiciones previas, el fracaso cada vez más evidente del sistema actual puede acelerar el proceso de reforma y es necesario cierto debate, a nivel interno e internacional, para preparar los próximos pasos de una manera racional y con un procedimiento predeterminado, evitando que el caos y la violencia dominen el inevitable proceso de reforma, sea cual sea la dirección que tome. La inevitabilidad de un cambio queda atestiguada por algunos llamamientos extremos a favor de una resolución de la ONU que declare al Líbano Estado fallido y amenaza para la paz, de conformidad con el capítulo 7 de la Carta de la ONU, imponiendo una abolición de arriba abajo del sistema confesional y, posiblemente, estableciendo un comité de descentralización[8].
El dilema federal resurge periódicamente en el debate libanés, a pesar de la falta de consenso transversal y de actores políticos que lo apoyen. Cuanto más aguda es la crisis, más intensa es la necesidad de encontrar salidas constitucionales.
Sobre el autor:
Francesco Palermo es catedrático de Derecho Constitucional Comparado en la Universidad de Verona y director del Instituto de Federalismo Comparado de Eurac Research en Bolzano/Bozen (Italia). Es el iniciador del Grupo de Investigación sobre Constitucionalismo y Pluralismo Social de la AIVL.
Lorenzo Somigli es periodista. Analiza el "Gran Mediterráneo" en revistas italianas e internacionales como leSfide, Geopolitica.info y Transatlantic Policy Quarterly. Es autor de un reportaje en Líbano tras las protestas del 4 de agosto en Beirut. También es asistente parlamentario en la Cámara de Diputados.
Las opiniones expresadas en este artículo son las del autor y no reflejan necesariamente la posición oficial de IFIMES.
Notas a pie de página:
[1] IFIMES - Instituto Internacional de Estudios sobre Oriente Medio y los Balcanes, con sede en Liubliana, Eslovenia, tiene estatus consultivo especial en ECOSOC/ONU desde 2018. y es editor de la revista científica internacional "European Perspectives".
[2] F. Braudel, La Méditerranée, Flammarion, 1985, p. 76.
[3] Actualmente, Líbano está dividido en 9 gobernaciones. Las gobernaciones se dividen en distritos (Kaza o Qadaa). Los distritos son unidades administrativas desde el punto de vista geográfico y las competencias se otorgan al Kaemakam (Comisario de Distrito). Cabe señalar, sin embargo, que a diferencia de los municipios, las gobernaciones y los distritos no deben considerarse entidades jurídicas, ya que no son independientes de la administración central sino que están afiliados a ella, constituyendo una parte integrante de la organización del Ministerio del Interior. Véase A. Mourad, Z. al-Siddiq, Citizen & Municipality Handbook, Simplified Legal Rules Governing Municipal Work in Lebanon, Nahnoo, 2018, p. 3.
[4] M. Malley, The Lebanese Civil War and the Taif Accord; Conflict and Compromise Endangered by Institutionalized Sectarianism, The History Teacher, Vol. 52, núm. 1 (noviembre de 2018), p. 123.
[5] Z. Baroud, "La descentralización en el Líbano no es neutral", Middle East Institute, 2021, https://www.mei.edu/publications/decentralization-lebanon-not-neutral.
[6] I. H. Carrascal, "Decentralising Lebanon - Utopia or a feasible next step?", Friedrich Naumann Foundation, Lebanon Paper no. 2, 2021 (https://www.freiheit.org/lebanon/decentralising-lebanon-utopia-or-feasible-next-step).
[7] La última propuesta de descentralización se remonta a 2012 y se debatió en el Parlamento en 2016.
[8] El abogado y fundador del Partido de la Paz Roger Eddé hizo esta propuesta. Véase "Roger Edde's Paper That Was Presented to The 26th of April 2022 Conference at Library of Congress "for a Free Lebanon", 28 de abril de 2022 vía eliasbejjaninews.