La Moncloa y el Sáhara marroquí: una estrategia diplomática del silencio (2)
- La declaración en la comunicación diplomática
- La declaración como acto performativo
- El Sáhara en los discursos de España en la ONU
- El Sáhara es marroquí… Silencio, gestionamos
- Paciencia y confianza
Este proceso parece inscribirse en una estrategia diplomática medida y prudente, que, al tiempo que revela contradicciones internas en el seno mismo de la coalición gubernamental de Pedro Sánchez, suscita también interrogantes sobre el enfoque adoptado por Madrid para transformar en acciones concretas los compromisos asumidos en la declaración conjunta de 2022, en particular en lo que respecta al apoyo explícito de España al plan de autonomía propuesto por Marruecos.
Con el fin de dedicar esta segunda parte a verificar en qué medida este apoyo solemne a la iniciativa marroquí, tal como se formuló en la declaración conjunta de 2022, ha sido públicamente concretado por la diplomacia española en el seno de las instancias internacionales, conviene precisar en primer lugar el significado específico de la noción de “declaración” en la comunicación diplomática, lo que nos permitirá comprender mejor el reto diplomático y el alcance comunicacional de la declaración conjunta adoptada en abril de 2022 al término de las discusiones entre el rey Mohamed VI y el presidente Pedro Sánchez.
La declaración en la comunicación diplomática
Una declaración en la comunicación diplomática es una herramienta formal y oficial utilizada por los Estados, las organizaciones internacionales o los representantes diplomáticos para expresar una posición, una intención o una reacción a un evento. Su función principal es servir como vector claro y público para transmitir mensajes diplomáticos. Se trata de una modalidad discursiva esencial en la práctica diplomática, que funciona tanto como acto de lenguaje performativo, como herramienta estratégica de comunicación e influencia. Lejos de ser una simple transmisión de información, la declaración busca producir efectos concretos en la escena internacional, cumpliendo varias funciones clave.
A menudo, una declaración diplomática busca expresar la posición oficial de un Estado sobre un hecho, una situación o un evento dado (denunciar una situación, manifestar un apoyo, afirmar o reafirmar una posición). A veces constituye una señal diplomática en la medida en que consiste en transmitir a otros actores internacionales, como aliados, adversarios o la comunidad internacional, un mensaje cuidadosamente calibrado y bien calculado, tanto en su timing como en su contenido. La influencia y la legitimación podrían ser el principal desafío de una declaración diplomática cuando busca moldear las percepciones e intenta legitimar las acciones diplomáticas llevadas a cabo por el Estado emisor.
Las declaraciones pueden adoptar diferentes formas, notablemente unilaterales cuando emanan de un solo Estado, o conjuntas en el momento en que provienen de dos o más Estados, manifestando un alineamiento de posiciones o una alianza sobre un tema dado. Las declaraciones conjuntas traducen solemnemente una interacción diplomática que oficializa un acuerdo bilateral sobre principios u orientaciones compartidos, sin necesariamente constituir un compromiso jurídico estricto. Sin embargo, la forma escrita e impersonal ofrece a la declaración conjunta una gran formalidad en la práctica diplomática. También conviene recordar que una declaración, en tanto acto de lenguaje, no se limita a describir la situación, sino que actúa sobre ella, creando obligaciones si no jurídicas vinculantes, al menos éticas, especialmente si emana de una autoridad habilitada, formulada en términos claros y precisos, y sometida a reglas estrictas en cuanto a la forma, la terminología y el protocolo.
La declaración conjunta establecida en Rabat en 2022, como una hoja de ruta ambiciosa y duradera para revitalizar las relaciones bilaterales entre los dos reinos vecinos, subraya que “España reconoce la importancia de la cuestión del Sáhara para Marruecos y considera la iniciativa marroquí de autonomía como la base más seria, realista y creíble para la resolución del diferendo”. Este texto oficializa así una postura diplomática clave, inscribiéndose al mismo tiempo en el marco de la legalidad internacional y del proceso onusiano, combinando el reconocimiento de la iniciativa marroquí y el compromiso en favor de una solución mutuamente aceptable en el marco de las Naciones Unidas. Esta articulación diplomática busca conciliar intereses estratégicos bilaterales, al tiempo que responde a las exigencias de la comunidad internacional, definiendo así un marco de acción y una línea directriz para la conducta futura de la diplomacia española en este expediente sensible.
La declaración como acto performativo
Es completamente legítimo estimar que el valor de una declaración diplomática reside esencialmente en su implementación concreta y efectiva, ya que es lo que le confiere un significado funcional y tangible. Sin embargo, esta estimación no es absoluta, una declaración conjunta puede conservar un valor significativo en tanto que herramienta de señalización, de disuasión o de marco normativo, incluso si no se aplica plenamente. Todo depende del contexto geopolítico, de las intenciones subyacentes y de las reacciones de los otros actores.
Además, conviene recordar en el mismo contexto, que la declaración conjunta en el discurso diplomático es principalmente un acto performativo más que un simple mensaje declarativo. Aunque no sea necesariamente vinculante como un acuerdo o un pacto, la declaración conjunta tiene por objetivo comprometer a los Estados a nivel político y diplomático, expresando intenciones o principios comunes que producen un efecto en el mundo por el simple hecho de su enunciación.
Cuando España en la declaración conjunta que sirve de nueva hoja de ruta “reconoce la importancia de la cuestión del Sáhara para Marruecos, así como los esfuerzos serios y creíbles de Marruecos en el marco de las Naciones Unidas para encontrar una solución mutuamente aceptable” y cuando, a este título, España “considera la iniciativa marroquí de autonomía, presentada en 2007, como la base más seria, realista y creíble para la resolución de este diferendo”, hay que entender que no se trata aquí de un simple acto declarativo que se limita a reconocer o constatar una situación preexistente, sino más bien de un acto performativo que realiza una acción por el simple hecho de la declaración (en el sentido de reconocimiento y compromiso).
La declaración conjunta como mecanismo discursivo en la práctica diplomática, aunque pueda no crear obligaciones jurídicas estrictas, manifiesta una voluntad común que tiene un efecto pragmático sobre las relaciones bilaterales y puede comprometer políticamente a las partes. Por consiguiente, la declaración conjunta de 2022 entre Marruecos y España constituye un acto performativo diplomático, que implica un compromiso moral y político, incluso si no crea automáticamente obligaciones jurídicas vinculantes como lo haría un tratado o un pacto, y esto en la medida en que la declaración conjunta en diplomacia invoca múltiples actos de lenguaje, y se manifiesta por un uso cuidadosamente elegido de términos y expresiones que no son solo informativos, sino también performativos, es decir, que producen efectos en la comunicación diplomática. Estos actos de lenguaje permiten no solo formalizar posiciones comunes, sino también expresar intenciones, compromisos, apoyos o llamadas a acciones específicas.
Es en esta perspectiva que la declaración conjunta al término de las discusiones profundizadas entre Su Majestad el Rey Mohamed VI y el presidente del Gobierno español Pedro Sánchez, constituye un acto performativo, que utiliza actos de lenguaje para construir una realidad diplomática compartida entre los dos Estados, pero también para expresar una voluntad de acción a través del lenguaje que, reposando esencialmente en la confianza, la credibilidad y la buena fe, compromete a las partes interesadas al menos moralmente y políticamente.
¿En qué medida los compromisos y los actos performativos contenidos en esta declaración conjunta, consistentes en reconocer la importancia de la cuestión del Sáhara para Marruecos y en considerar la iniciativa marroquí de autonomía como la base más seria, realista y creíble para la resolución de este diferendo, han sido efectivamente concretados y puestos en práctica a nivel de la acción diplomática de España?
Con el objetivo de verificar si los compromisos asumidos por España respecto a la cuestión del Sáhara y la iniciativa marroquí de autonomía han sido traducidos en acciones concretas en su diplomacia, esta modesta contribución no pretende proponer una evaluación metodológica exhaustiva de la acción diplomática llevada a cabo por el gobierno español durante los tres últimos años. Se tratará más bien de recordar sucintamente las posiciones expresadas por el presidente Pedro Sánchez durante las Asambleas Generales de las Naciones Unidas en este período post-2022, sin buscar medir la eficiencia, la pertinencia o el impacto global de sus intervenciones a nivel de otras instancias internacionales.
El Sáhara en los discursos de España en la ONU
Durante su intervención en la 77ª sesión de la Asamblea General de las Naciones Unidas, el 22 de septiembre de 2022, cinco meses después de la adopción de la declaración conjunta en Rabat, el presidente Pedro Sánchez evoca en los siguientes términos el asunto del Sáhara como una prioridad de la política exterior española:
“No podemos arrastrar conflictos del siglo pasado. Y por ello, en lo que respecta a una zona muy importante para España como es el Sáhara Occidental, España apoya una solución política mutuamente aceptable, en el marco de la Carta de Naciones Unidas y de las resoluciones del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Y en ese sentido, la labor del Enviado Personal del Secretario General de Naciones Unidas me parece fundamental, y quiero decir que cuenta con el respaldo total del Gobierno de España”.
Es así como el discurso presidencial, marcado por una voluntad de prudencia diplomática, evitó confirmar públicamente el viraje estratégico operado en favor de la iniciativa marroquí de autonomía. La misma ausencia notable de toda referencia explícita a la postura española oficial, confirmada en la declaración conjunta de Rabat, marcará los discursos presidenciales durante las sesiones ulteriores.
Cuando evoca la cuestión del Sáhara en su intervención en la 78ª sesión de la Asamblea General de las Naciones Unidas (20.9.2023), el presidente del gobierno español adopta el mismo tono reservado y prudente, al tiempo que manifiesta un interés particular por la situación de la población retenida en los campamentos de Tinduf:
“Y en lo relativo al Sáhara Occidental, España favorece una solución política mutuamente aceptable, en el marco de la Carta de Naciones Unidas y en las resoluciones del Consejo de Seguridad. La labor del Enviado Especial del Secretario General de Naciones Unidas es fundamental, y cuenta con todo el respaldo del Gobierno de España. Y del mismo modo, seguiremos apoyando a la población saharaui en los campamentos, como hemos hecho siempre, manteniendo nuestra condición de principal donante internacional de ayuda humanitaria en este contexto”.
La misma línea diplomática prudente y mesurada se mantendrá durante la 79ª sesión de la Asamblea General de las Naciones Unidas el 25 de septiembre de 2024, cuando el presidente Pedro Sánchez reafirma que:
“La labor de las misiones de paz es instrumental en estos momentos y también en otros muchos escenarios, como el Sáhara Occidental, donde mi país, España, seguirá apoyando al enviado personal del secretario general de Naciones Unidas para alcanzar una solución mutuamente aceptable en el marco de Naciones Unidas”
Desde el anuncio de su apoyo al plan de autonomía bajo soberanía marroquí en 2022, Pedro Sánchez nunca hace alusión en sus discursos ante la Asamblea General de las Naciones Unidas a una nueva posición de España sobre esta cuestión. Se trata de una prudencia diplomática que testimonia una continuidad casi tradicional en la política exterior española, heredada de los gobiernos anteriores, y que siempre ha privilegiado para la cuestión del Sáhara un enfoque demasiado mesurado, incluso excesivamente calculado, aunque estratégicamente contraproducente.
Esta posición expectante se justifica en ciertos círculos políticos y mediáticos en España por la voluntad de evitar tomar partido de manera demasiado tajante para no comprometer los supuestos equilibrios diplomáticos regionales, notablemente entre Marruecos y Argelia. La única vez en que esta continuidad ha sido parcialmente rota es cuando el presidente Pedro Sánchez omitió, en su discurso en las Naciones Unidas en 2019, la referencia habitual a la autodeterminación, marcando así una ligera rectificación en la postura española tradicional. Es así como este discurso presidencial podría figurar como un hito histórico útil para comprender la evolución de la diplomacia española respecto al conflicto del Sáhara.
Durante su primer discurso en la ONU en tanto que jefe del Gobierno (septiembre 2018), Pedro Sánchez había evocado explícitamente la “libre determinación del pueblo saharaui” para resolver el conflicto, en línea con la posición española tradicional al respecto. Recién llegado a la cabeza del gobierno el 1 de junio de 2018, a raíz de una moción de censura contra su predecesor Mariano Rajoy, líder del Partido Popular, el dirigente socialista se dirigió a Nueva York dos meses después para representar a España en la 73ª sesión de la Asamblea General. Fue la primera - y la última - ocasión en que Pedro Sánchez evocó, en el seno de la ONU, el principio de autodeterminación. Se expresó en estos términos:
“España, como saben, defiende la centralidad de las Naciones Unidas y desea contribuir a los esfuerzos del secretario general y de su enviado especial para alcanzar una solución política, justa, duradera y mutuamente aceptable, que prevea la libre determinación del pueblo del Sáhara Occidental en el marco de las disposiciones conformes a los principios y propósitos de la Carta de las Naciones Unidas”
El discurso pronunciado un año más tarde por Pedro Sánchez en la Asamblea General de las Naciones Unidas, el 24 de septiembre de 2019, había marcado una evolución significativa en el discurso diplomático español respecto a la cuestión del Sáhara. Esta omisión concerniente al derecho a la autodeterminación había decepcionado seriamente a Argelia y al polisario, que vieron en ello un abandono de la neutralidad histórica española. Aunque haya hecho abstracción del principio de autodeterminación en su discurso oficial en la ONU, desde 2019, España va a estructurar desde entonces su discurso esencialmente en torno a la centralidad de las Naciones Unidas y a la solución política mutuamente aceptable.
El Sáhara es marroquí… Silencio, gestionamos
¿Cómo explicar entonces esta insistencia recurrente en el discurso diplomático de España a nivel multilateral, que pone de relieve una “solución política mutuamente aceptable”, sin por ello reiterar explícitamente el apoyo a la iniciativa marroquí de autonomía? Esta prudencia contrastada aparece tanto más marcada cuando se la compara con las declaraciones más directas y afirmadas, formuladas a nivel bilateral. ¿Cómo entender, por tanto, esta diferencia de tono y de contenido entre diplomacia multilateral y diplomacia bilateral?
Efectivamente, en el marco bilateral, conviene recordar que el presidente del Gobierno español, durante su visita de trabajo a Marruecos en febrero de 2024, reiteró a Su Majestad el Rey la posición de España, contenida en la declaración conjunta de abril de 2022, considerando la iniciativa marroquí de autonomía como la base más seria, realista y creíble para la resolución de este diferendo. En esta ocasión, Su Majestad el Rey quiso agradecer a España por esta nueva posición constructiva e importante. En el mismo sentido, el ministro español de Asuntos Exteriores, José Manuel Albares, no deja efectivamente de reiterar el apoyo de España al plan de autonomía marroquí en cada encuentro con su homólogo marroquí, Nasser Bourita, lo que testimonia el compromiso sincero de Madrid hacia la propuesta marroquí, reafirmada públicamente en varias ocasiones durante sus entrevistas bilaterales. Es así como la estrategia diplomática adoptada por el Gobierno de Pedro Sánchez desde 2022 parece revestir un carácter paradójico particularmente significativo. El palacio de La Moncloa, que reconoce la importancia de la cuestión del Sáhara para Marruecos y considera la iniciativa marroquí de autonomía como la base más seria, realista y creíble para la resolución de este diferendo, elige navegar en una postura de silencio mesurado a nivel multilateral, evitando toda declaración pública tajante, o nueva toma de posición ante las instancias internacionales, notablemente las Naciones Unidas. Sin embargo, en paralelo, en el plano bilateral, y ante sus homólogos marroquíes, los responsables españoles afirman claramente el apoyo de su país a la propuesta marroquí de autonomía para el Sáhara, traduciendo así un compromiso político efectivo ante Rabat.
Este doble discurso revela una voluntad deliberada de conciliar varias sensibilidades: por un lado, mantener una cierta reserva pública ante la comunidad internacional, por el otro, preservar y reforzar relaciones estratégicas bilaterales cruciales con Marruecos, socio mayor en cuestiones de seguridad, migratorias y económicas. Se trata de una estrategia diplomática en la que el silencio no es simplemente una ausencia de palabra, sino una elección reflexionada. A diferencia del silencio de aquellos que no dicen nada porque no tienen nada que decir, el silencio diplomático del que se trata aquí es una decisión intencional y estratégica, que sirve para gestionar las emociones, controlar la comunicación, preservar un margen de maniobra, o simplemente evitar comprometerse demasiado públicamente en un tema tan sensible como el del Sáhara marroquí.
Paciencia y confianza
Ya sea un medio para temporizar sobre un tema que divide a la opinión pública española mientras se espera que la situación evolucione, para evitar polémicas inmediatas y reacciones imprevisibles, o para gestionar el expediente mediante un retiro visible, al tiempo que se actúa entre bastidores y se preserva el poder, esta elección deliberada parece ilustrar un enfoque pragmático y calculado, donde el silencio oficial, especialmente a nivel multilateral, no equivale necesariamente a una pasividad diplomática irreflexiva, sino a una forma de posicionamiento discreto, en la que cada palabra se pesa en función de su contexto y de sus consecuencias políticas.
Es una estrategia de comunicación diplomática particularmente prudente, que parece conceder una atención sostenida a los riesgos políticos relacionados con los efectos mediáticos, notablemente las reacciones negativas a nivel interno. Un modo de acción política fundado en la contención y la gestión calculada de la palabra, aparentemente para dominar el espacio político e intentar no reforzar el poder del discurso adverso, negándose a darle una visibilidad o una legitimidad mediática demasiado importante. Una línea de conducta que busca eventualmente conjugar estabilidad gubernamental y pragmatismo diplomático, en un contexto nacional, pesado con la mayor prudencia.
Frente a esta estrategia del silencio activo adoptada por la diplomacia española sobre el Sáhara marroquí, la diplomacia marroquí conducida por SM el Rey Mohamed VI parece adoptar una paciencia estratégica cuidadosamente calibrada, basada en un enfoque visionario a la vez atento a las restricciones presentes del gobierno español y abierto a los retos mayores del mañana.
Por esta aproximación diplomática de paciencia y confianza, la diplomacia marroquí muestra su capacidad para conjugar una firmeza en sus objetivos estratégicos con un pragmatismo destinado a instalar un eje duradero entre Madrid y Rabat, en un contexto geopolítico complejo y evolutivo. Es precisamente en este contexto que SM el Rey quiso durante su discurso pronunciado el 31 de octubre, con ocasión de la adopción por el Consejo de Seguridad de la resolución 2797, agradecer a España junto con otros países amigos que han aportado su apoyo a la marroquinidad del Sáhara.